新“公地悲剧”
2019-06-21 15:00

新“公地悲剧”

本文来自微信公众号: 不成熟研究(ID:PSR-26),作者:罗雨翔,头图来自:视觉中国


01. 空地变花园


今天我来讲个故事:在纽约市布鲁克林区中部的一个街道内,有一块并不起眼的空地。它大约60平米,以前上面曾盖了房子。1997年的一场大火后,这块地就被空置了十多年。



自2012年起,空地周围的居民们开始自行筹款、清理废墟,渐渐地将这块地改建成了一个社区花园,并把它当自家后院一样爱护。同时,他们组建起了一个公益组织,来专门管理、维护这个小却温馨的公共空间。




可是,自2017年起,这个花园的维护者们却希望市政府能买下他们这个“自家后院”。其实这些年来,花园并没有出现任何运营问题。为什么居民们还是希望政府能来介入呢?


02. 自下而上的公共空间建设


社区花园(Community Garden)这个概念在美国尤其是纽约具有特殊的政治和经济意义。在1960年代后期,曾担任纽约市公园局(Department of Parks and Recreation)长官一职20余年的“铁腕”Robert Moses退位,一股新的自下而上的公园建设模式得到了推崇。


和传统的市政公园相比,社区花园通常占地面积非常小、选址灵活(往往就夹在两栋建筑物的中间)、且不需要专门的设计和规划;居民们在地上种些花草蔬菜,摆上一些桌椅,就能为自己的社区打造出一个简单别致的小花园。


社区花园的这种自发性和灵活度为市民参与城市建设以及营造社区归属感提供了绝佳的机会。同时,1970年代的财政危机和经济下行使得纽约市的街区布满了废弃建筑、烂尾楼和空地;社区公园运动的兴起在当时可以用一种性价比极高的方式,来“美化”和“修复”这些金融危机带来的城市伤口。


位于纽约市下东区的社区花园Elizabeth Street Garden


纽约市各种类型的社区花园分布图


03. 克服“公地悲剧”


纽约的社区花园几乎是一个教科书式的公地治理成功案例。社区花园是典型的公共品(Public Goods)。作为城市里的公共空间,社区花园像市政公园一样对公众免费开放。


传统的经济学理论认为这样的公共品很有可能经历公地悲剧(Tragedy of the Commons):由于公共资源的使用者无需负责或付费,过度的使用最终会使得公共资源被耗尽。化解公地悲剧的方法,往往是让政府来加强监管或干脆由私人组织来提供收费的服务。


然而纽约的社区花园却反其道而行之。政府并不插手,花园也不收费,这些花园许多都得到了其使用者自下而上的自觉维护,管理得当,运作良好,成为了城市内的特色景观。


诺贝尔经济学奖得主Elinor Ostrom的一些理论或许可以来解释这种独特现象。



Ostrom认为:除了政府和私企之外,民众和社区之间既有的社会凝聚力和约定俗成的“软规则”(soft institutions)也可以化解公地悲剧。以布鲁克林的这个由火灾废墟改建的社区公园为例,它的日常使用者大部分是住在同一个街道的居民,大家抬头不见低头见,社会关系融洽,且他们成立的公益组织制定了相当详细的内部管理规范——当“互信”和“规章”等一系列软、硬制度共同发挥作用的时候,人们便会遵守游戏规则,并主动筹钱支持花园的运营,因此公共资源可以由使用者自身而不是政府来进行有效的管理,公地悲剧得以避免。


04. 新公地悲剧


可是,虽然这个社区花园自行运作良好,但是近些年来,花园的管理组织和居民们其实是非常希望纽约市政府能买下这个花园并将其转为公共用地的。为什么自行运转良好的社区组织仍希望政府能来介入?居民是希望让政府接管这个公园并承担其未来的开销吗?


事实并非如此。就布鲁克林这个案例来说,即使纽约政府买下了这块空地,按照目前的计划,此园仍将保持其“社区花园”的使用属性,政府并不会接管并提供大规模的人力和财力资助,之前管理这个社区花园的居民自治组织仍然会是这个花园的运营者。这块土地从私有到公有,改变的仿佛仅仅只是土地的公私属性而已,除了这个“标签”以外,其他方面似乎都将维持现状。


既然如此,市民让政府花钱买下这块地的需求究竟从何而来?为什居民哪怕可以用自身的凝聚力来维持花园的日常运作并避免公地悲剧,却仍希望政府能给自家后院贴上“公共公园用地”这个标签?



原来,公共公园用地的属性带给社区花园最大的好处并不是政府的直接投资,而是“稳定性”。在纽约,私人与私人、私人与政府之间买卖土地并改变用地性质是再平常不过的了——通常情况下,土地可以在公家、私家之间以市场价自由流转。可一旦市公园局将一块空地标为公共公园用地,日后任何人想要再改变它的属性将会非常难。


这是因为,在纽约,将一块私地转变为公地只需要买卖双方谈判和市规划局的批准就好了,而如果要将一块原本是公共公园的土地变成道路和楼房等其他用途,则需要州政府的批准——“建公园”和“拆公园”的难度是及其不对等的,这种不对等其实正是有意地从立法层面保护了城市中公共绿地的稳定性。布鲁克林这个社区花园建在火灾废墟上,其土地的所有人其实一直都是那座被烧毁的房屋的开发商——开发商虽然一直默许居民们将土地改造成社区花园,但他也随时可以行使其对这块土地的所有权,并在上面盖房子。


05. 城市发展中的拉锯战


在纽约,“公共空间”和“开发建设”之间的拉锯战是这个城市在发展过程中永恒的议题。纽约至今仍是一个人口不断增长、经济蓬勃发展的超级大都会,这样一座城市对住宅和商业地产的需求是巨大的。


开发商和其他利益团体都在不断地寻找机会,希望在纽约拿地,用以建设更多的楼房。在这个大环境下,绿地等公共空间是处于“危险”中的:有许多居民自行运作良好的社区花园,因为其土地并不是正式的公共公园用地,都面临着开发商要来建房子的风险——这种风险有点类似于中国许多城市的老城区的租户所面临的拆迁风险,只不过纽约的“拆迁”对象并不是老房子,而是空地。



公共空间和开发建设之间的拉锯战,甚至可以在同一个政府内部的不同部门之间进行:有时候,市住宅开发局(Department of Housing Preservation and Development)想在社区花园的土地上建设保障房,现有居民则希望市公园局尽快将这块空地买下并作为公园永久保护起来。


2016年秋,纽约部分市民在Elizabeth Street Garden集会,反对市住宅开发局在他们的社区花园上建设保障房


在纽约,到底是将一块空地保持为花园还是在上面盖保障房会成为市议会议员选举大战的焦点【注1】——虽然同样是政府,不同部门和不同政治家代表的利益不一定完全相同,就像城市生活中的方方面面不一定全都是完美合拍的,同一个物理空间所承载的利益群体也常常会不尽相同。


06. 自治的韧性和立法的意义


新制度经济学的理论认为公地是可以由使用者自治的,前提是要有社会和制度关系来约束使用者的行为,纽约的社区花园也确实证明了这一点。


可是这些年来,社区花园和楼房建造者之间的拉锯战,却说明了自治机制的韧性也许有限。社区花园的自治组织虽然可以用自己的力量来维护共地的日常运营,但在一个极度成熟和发达的市场环境下,自治模式可能无法从根本上避免“土地被更强的人买走”这一种新的公地悲剧。幸好,在纽约州法律的框架下,政府介入让公地从此有了法律保障的稳定性。


在发展迅速的城区里,一块普通的土地是市场上各家争相竞逐的,短短几年内,土地的旧用途就会被改变,新的高楼也将拔地而起;而纽约的公共公园用地却可以享有极高的稳定性,不让房地产市场见缝插针。许多初到纽约的人,会不自觉地惊叹这座超级大城市的公园之多,并问道开发商为什么没有想到办法在这些公园上盖房子——这是因为,这的法律其实已有意地给“拆公园”带来了额外的阻力。


再说回布鲁克林那块六十平米的空地,自2017年三月起,纽约市公园局已经得到当地居民、自治组织以及布鲁克林区长的支持,开始积极申请从现有土地所有者手中买下这快土地【注2】。


当土地从私有转为公有后,居民们仍自己负责其社区花园的管理和维护,不过政府将利用自己的规模效应,为这个花园提供一些工具和设备上的小额支持。虽然政府不会对这块地进行直接的大规模规划重建等硬性投资,收购支付的钱也不会流到花园自治组织手里,但政府买下这块地并为其带来的稳定性,其实正是政府为当地居民带来的一笔价值可观的政治补助【注3】。


图片来源:Nicole Craine, ZOLA NYC, Facebook/Maple Street Community Garden, Inspired Storytellers for Brooklyn Community Foundation, Design Trust for Public Space, The Nobel Foundation, Cassidy Dawn Graves



注1:在2017年的纽约市议会换届选举中,District 1的时任议员Margaret Chin在连任竞选中受到了来自Christopher Marte的挑战。两者就对下东区著名的社区花园Elizabeth Street Garden是采取保留还是建房上持相反意见。Margaret Chin主张在园址上建保障房,这受到了Elizabeth Street Garden的保护者们在选举过程中的强烈反对,许多花园的拥护者因此将选票投给了Christopher Marte。

注2:购地的资金由布鲁克林区长、市议会议员和市长三方提供;区长资金在其中占大部分。

注3:布鲁克林的这块土地在转为公有后并不会被标记为严格意义上的公园用地(Parkland)。为保持其社区参与型,这块地会被标记为“GreenThumb社区公园”——其属性虽然不是严格意义上的公园用地,但实质上也是有极高的稳定性的了。


本文来自微信公众号: 不成熟研究(ID:PSR-26),作者:罗雨翔

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