本文来自微信公众号：IPP评论（ID：IPP-REVIEW），作者：李明隽，标题图来自视觉中国，原标题《李明隽、谭锐：大湾区建设的欧盟模式》
一、引言
2019年2月18日，《粤港澳大湾区发展规划纲要》的公布标志着大湾区进入实质性建设阶段。由于大湾区建设工作涉及众多决策和执行主体，包括中央各部委、省政府、2个特区政府和9个市政府，如果不建立一个行之有效的组织实施体系，建设工作就很难推进。目前，在中央层面已经成立了粤港澳大湾区建设领导小组，国家发改委、广东省政府、港澳特首及国家相关部委的主要负责人都参与了进来。
这可视为组织实施体系的草创，在实际运作过程中还有很多地方需要完善。例如，地方在遇到政策推行阻碍时经常提出要有顶层设计，而中央却不明白地方到底要什么样的顶层设计。这反映了多层级行政结构中经常出现的上下政策沟通不畅的问题。此外，对政策需求的响应周期长，政策落地慢、落地难也是常见的难题。对于多行政层级框架下的城市间合作问题，欧盟的探索要比我们更早，因此不妨看看欧盟跨境大都市区的治理经验，以求有所启发。
二、欧盟的跨境合作
跨境大都市区是欧盟推进欧洲一体化的重要组成部分。跨境大都市区是指在两个或多个国家边境地区为寻求共同利益而形成的一体化程度较高的城市群，如共同建设基础设施，解决跨境通勤等。有几个跨境大都市区经常作为案例的典范提及，如卢森堡（Luxembourg）、里尔（Lille）、巴塞尔（Basel）等。在欧洲，跨境大都市区面临着更为复杂的行政结构，大体上可分为三个层次，即超国家机构、边界相邻的国家政府和次国家机构。
超国家机构指欧洲国家间通过缔结条约形成的合作平台，它掌握着一定的区域合作的决策和执行权力，在必要时对各成员国的行为进行协调和约束。国家政府则是各国的中央政府，不同行政体制下的中央政府权力大小不同，一般而言，在单一制国家，中央政府的权力更大。次国家机构主要包括省或州政府、城市政府，以及非政府组织（如企业、社会团体、公益组织等），它们是跨境合作的具体执行者。
2.1 超国家机构：欧盟
欧盟是欧洲最重要的超国家政治机构，它主要负责跨境合作的政策提案和决策制定。欧洲理事会是做出最终决策的权力机关，但是在制定决策的整个过程中，需要不断地和欧洲议会、国家政府以及次国家政府进行协商。欧盟的运作方式称为“共同体方法”（CommunityMethod），在这种方法下，跨境合作决策的制定需要各相关方参与进来，国家不再垄断相关政策的制定权[1]。
欧盟从两个方面积极支持跨境大都市区建设，一是制度构建，欧盟强有力的条约和立法为当地的跨境合作提供了必要的法律保障，为人员和资金的自由流动扫除了障碍。另一个是资金支持，欧盟委员会为跨境合作提供必要的资金支持，确保跨境合作持续地开展。
1992年，欧洲共同体成员国签署了《欧洲联盟条约》。此条约下，欧盟建立了单一货币和关税同盟；对外关系上，成员国实施共同外交与安全政策。根据《欧洲联盟条约》的自由流动原则，欧洲公民在就业、工资、社会保障等方面一律平等。该条约的签订消除了由于边境带来的签证问题，也消除了由于货币不统一而产生的资金流动的阻碍，大大促进了欧盟内部的人员交流和项目合作。为减少在建立跨境合作过程中产生的矛盾，欧盟设立了欧洲法院，负责审理成员国之间、成员国和欧盟机构之间以及欧盟机构之间的纠纷。
作为超国家机构，欧盟的权力有时高于任何一个主权国家，但是这不意味着超国家机构凌驾于各成员国之上，在多层级的治理模式中，超国家机构、国家和次国家机构在职权上互相协调，在功能上相互补充。欧盟的建立将一些权力从民族国家转移到了欧盟，形成了主权共享的体系（A System of Shared Sovereignty）[2]，这保证了各国在跨境区域合作中的稳定关系。
对于推动欧洲的一体化，仅仅设立制度框架是不够的，要把文本决议转化为实际的合作行为还需要注入大量的资源。欧盟为调动跨境大都市区内地方政府的参与积极性，以及保证跨境合作项目的顺利开展，成立了欧盟跨境经济合作计划（INTERREG）。这个计划的主要目的是促进跨境社会经济中心的发展，不仅为很多跨区域合作项目提供资金支持，也联合地方政府和机构对跨境合作区域事务进行监督和管理。为保证INTERREG能够更加公平有效地运作，资金计划提出了三个原则：即参与合作的地区需有一个明确的规划，区域内的地方机构及参与者需有紧密的合作关系，同时INTERREG必须与欧盟其他有关的资金支持协调一致[3]。
在这三个原则下，大部分的欧洲跨境合作依赖于相邻国地方政府间结成的合作伙伴关系，这种由地方政府自愿参与的跨境合作方式和伙伴关系对各方面差异较大的跨境大都市区来说，是更为有效和实用的。相比以往完全由中央统筹的强制性跨区域合作，这种“自由”协商的合作模式避免了国家层面指派合作项目和任务的低效率。
2.2 国家政府
在跨境合作过程中，国家政府的主要作用是和地方政府一齐执行欧盟的一系列政治决策。由于欧盟及次国家政府对跨境大都市区治理的参与度提高，中央政府失去了一部分对地方政府管控的权力，但中央政府仍然可以对跨境大都市区施以影响，这种影响的大小取决于各国的行政体制。在联邦制国家（如德国、瑞士），中央-地方分权程度较高，地方政府自治权力较大。而单一制国家（如法国、荷兰）的中央集权程度较高，中央政府能够强有力地控制地方政府的行为。
在空间规划领域，在联邦制下，中央一级的权力是高度分散的。例如在德国，联邦政府规定了一个合作框架，以便协调全国的规划制度。在这项合作框架的基础上，各州在空间规划方面有自己的执行条款。在单一制国家中，尽管法律赋予地方当局在空间规划问题上更多的权力，国家的作用仍然无处不在。
以法国为例，跨境区域合作主要是以中央为主导，地方在中央制定的框架下拥有一定程度的自主权。中央政府的主要作用是对区域和地方进行协调，制定发展规划和管理政策，如法国就出台了《关于领土规划和可持续发展的指导》（Directive Territoriale d’Aménagement et de Développement Durable）和《协同服务规划》（Schémas de Services Collectifs）等框架性文件[4]。在法国的区域治理框架下，地方政府的权力有限，但是中央政府依然会听取地方的建议，地方政府提出的建议有些还是可以被中央政府采纳。总的来说，法国中央政府负责制定总体方案，各个地方政府将自己的发展策略融合到这个总体方案中[5]。
在欧洲的多层级的决策体系中，不论是联邦制还是单一制国家，都最大程度地赋予地方更多的自主权，让地方政府之间，以及地方政府与社会机构（如企业、教育机构和公益环保组织等）之间形成更有效的合作。国家政府在这种跨境合作中不再是绝对的权威，而是一位决策参与者，与超国家机构和次国家政府共同协商，制定跨境合作框架。
2.3 次国家机构
每个国家和地方的文化、政策、制度、经济发展程度不尽相同，如果跨境合作决策完全由国家统一决定必然无法满足各参与者的利益需求。此时，在跨境大都市区构建过程中，次国家层面和非政府组织的参与就变得很重要。地方政府可以通过欧盟这个超国家机构参与跨境合作。例如，一项对法国行政法院的分析指出，在500份欧盟提案中大部分的提议最初产生于地区性政府和各私人或公共利益团体，而欧盟委员会的主要作用是对各方意见进行调和。
由于地方政府经常参与欧盟方案的执行，他们可以为跨境合作的决策提供重要的信息和经验，并对跨境合作方案的可行性提供建议。在政策决议阶段，地方政府及社会机构可以派代表对欧盟进行游说，对决策发表意见。在决策的执行环节，欧盟委员会制定了执行委员会流程（Comitology procedure）。在这个流程中，依据不同专门领域的特点，欧盟委员会将相应的决策议案委托给专业的执行委员会行使执行权，参与执行委员会流程的人大多来自受政府支持的非政府组织。
地方政府在与邻国城市进行跨境合作的过程中会建立地方合作组织，用来协调跨境事务。1996年，德国、法国和瑞士启动了一个名为“Trinational Agglomeration Basle”（TAB）的项目，决策组织由来自法国和德国的地方政府和空间规划专家组成，设立了以对话和协商为基础的管理制度。TAB提出了一个无边界合作的设想，涉及交通、绿地、城市规划三大领域的27个重点项目。由此可见，欧盟地区积极鼓励地方政府在跨境合作上的尝试。不论是政策决议的提案、决策还是执行过程，地方政府及社会机构都可以参与其中，而欧盟则是地方政府和社会机构参与跨境区域合作的桥梁。
三、对大湾区的启示
在欧洲跨境大都市区构建过程中，超国家机构尤其是欧洲委员会主要起到监督作用，国家和次国家机构则是区域政策的主要执行者。这个权力结构中，没有绝对的决策权威，决策的形成和执行需要各个利益相关方相互协商与沟通，地方政府可以参与区域层面和国家层面的决策制定过程，超国家机构行使部分国家权力从而能够在整体上对跨境合作进行协调与把控。欧盟的跨境大都市区建设为大湾区提供了一些有益的启示。
首先，在欧洲跨境大都市区的形成过程中，欧盟提供了必要的制度框架，如《巴黎条约》《罗马条约》《欧洲联盟条约》等。这些具有约束力的文件在跨境要素流动、财政责任、利益分配、规则对接等基本而重大的领域奠定了基础。对于粤港澳大湾区来说，应考虑由国家出台一个全国层面的内地与港澳一体化法案。可以在总结多年来内地与特区融合的实践经验的基础上，通过多方共同协商，整合已有的相关制度规章条例等文件，制定法律。港澳回归至今，还没有出台过这种有针对性的法律。在大湾区建设推进的过程中，应该把制度对接建设也提上日程，把港澳与内地的融合提升到一个法治化高度，而不是仅仅依靠政策。
其次，大湾区涵盖珠三角九市和港澳特区，而目前在作为最高协调机构的粤港澳大湾区建设领导小组中，只有港澳特首成为小组成员，珠三角九市的诉求则由广东省政府代表。在实际工作中，内地九市的政策诉求要先汇总给省政府，然后由省政府与港澳协商，最后再由中央统筹协调，出台政策。多层级的行政结构具有信息扭曲、响应缓慢、博弈复杂的弊端，这在一定程度上阻碍了大湾区建设的进程。在珠三角城市中，广州和深圳的行政级别较高，经济发展基础好，辐射能力强，建议把两市的市委书记作为珠三角城市的特别代表纳入到领导小组中，使上下的政策沟通更顺畅，快速推进建设工作。
再次，在开展大湾区建设工作的过程中，应该赋予珠三角城市政府更多的行政审批权。古语云：将在外君命有所不受。城市政府处于大湾区建设工作的一线，如果没有相应的权限对合作需求做出灵活的反应就容易错失良机。例如在出入境管理、户籍管理、职业资格互认等关系到大湾区人才自由流动的政策领域，许多权限仍然在中央部委手中，城市政府权限不足会使人才引进工作迟缓。既然大湾区的目标是追赶世界一流湾区，就应该有“非常之举”，未来可考虑将中央部委和省级职能机关的一些权限下放到湾区城市，逐步扩大和增加城市政府的行政审批权限。
文中注释：
[1]王苹. 欧洲一体化进程中的区域治理研究[D]. 吉林大学, 2011.
[2] Daniel K. Jolita P. Intergovernmental relations and internationalurban strategies: constraints and opportunities in multilevel polities, Environment and Planning C: Government andPolicy 2007, volume 25, page 357-373.
[3]王雅梅. 欧盟跨境合作政策述评[J]. 德国研究, 2006(3):11-16.
[4] Frederic, D. Challenges of Cross-border spatial planning in themetropolitan regions of
[5]张衔春, 胡映洁, 单卓然, 杨林川, 许顺才. 焦点地域·创新机制·历时动因——法国复合区域治理模式转型及启示[J]. 经济地理, 2015, 35(4): 9-18.
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