8月6日，上海自贸区扩容升级，新增临港片区，标志着上海自贸区在近6年的探索之后，迈入自贸区2.0时代。而自贸区战略的推荐，一向是地方申报、中央决策，结合当前中国内外政经形势，此次上海自贸区扩容升级的信号意义自不待言：中国以坚定不移的、更高水平的对外开放、建设开放经济新高地，来回应外部环境不确定性的挑战。并且，顺着这一战略思路，以及自贸区战略布局的过往历史，可以预期，在“建设开放经济新高地”方面还会持续有动作。
Photo by Robs on Unsplash，本文转载自公众号：中国智库（ID：ithinktank）；作者：隆国强，国务院发展研究中心副主任；编辑：杨溪
中央提出构建全面开放的新格局，有着丰富的内涵。其中，有一个很重要的内容，就是要在全面开放的新格局下，打造一批战略支撑点，这些战略支撑点的重要任务，就是构建开放型经济的新高地。
怎样在复杂变化的国际国内环境下建设对外开放新高地，我谈三点看法。
建设开放型经济新高地，要牢牢把握开放新形势下新的战略机遇
过去40年，中国的对外开放取得了巨大成绩，一个很重要的原因，就是我们用正确的战略把握住了面临的一些重大机遇。其中，在“引进来”方面，一个特别重要的机遇，就是从上世纪七八十年代开始，我们抓住了出口导向型的劳动密集型产业跨境转移的机遇。当亚洲的一些出口型经济体，从日本转移到东亚“四小龙”，随着本地经济发展，劳动力成本上涨以后，那些劳动密集型的、面向全球市场的加工制造业企业，需要寻找一个更低成本的新的投资地的时候，我们采取了一系列举措，从建设经济特区、沿海开放城市，到建立经济技术开发区，这些园区为制造业打造了一个经营的好环境、好平台。
同时，我们实行了加工贸易、鼓励出口的政策，使得中国能够参与到全球生产价值链的分工体系里面。用了几十年时间，我们就从一个很封闭的以初级产品来参与全球分工的经济体，变成了世界上最大的制成品出口大国。
当然，我们还看到，当中国加入世贸组织以后，出口快速扩张的时候，我们还抓住了另外一个机遇，就是全球经济繁荣的机遇。大家知道，从上世纪90年代中后期一直到2007年全球金融危机爆发之前，有长达十几年的全球繁荣，为我们扩大出口提供了一个非常好的需求侧的国际环境。
今天我们再来审视国际环境的时候，我们会发现发生了很大的变化。全球金融危机以后，全球经济进入了一个大调整的时代，全球跨境投资、跨境贸易的增长速度从之前的两位数变成了个位数，现在的增长速度很低。贸易保护主义抬头，特别是这两年，中国的外部环境复杂严峻。
在这样的变化下，我们在思考，我也听到很多做政策研究的同志在说，还有没有战略机遇？到底是战略机遇期，还是挑战期？应该说，大家的认识是多元的，都看到了这个变化的世界的一些层面、某些方面。怎么能够准确地判断这样一个变化的国际环境下，我们到底还有没有战略机遇呢？
去年在中央经济工作会议上，总书记专门谈了这个问题，明确提出，我们依然处在大有可为的战略机遇期。这是在深刻、全面地分析国际环境的基础上，做出的一个重大判断。这个战略机遇期，它的条件和内涵同之前相比，已经发生了重大改变。所以，在新的国际环境下，我们建设对外开放的新高地，就必须把握这个变化的国际环境下到底有些什么样的新的战略机遇。这些战略机遇和我们刚才讲的跨境战略转移，特别是制造业的跨境战略转移是不一样的。我认为，可能有几个方面需要特别关注。
其一，当前面临的重大战略机遇，是以信息技术为代表的新一轮技术革命和产业变革所带来的。回顾历史，大家可以看到，世界经济格局在不断调整，原来的大国衰落了，新的大国起来了。这个洗牌的背后是什么？洗牌的背后一个最根本的力量，是那些抓住了工业革命以后每一轮技术革命浪潮所带来机遇的国家，它们后来居上了。英国抓住了第一轮工业革命，从蒸汽机革命开始，迅速崛起成为“日不落帝国”。在此之后，工业革命有电力革命、化学革命、电气革命、半导体革命等，后续崛起的有法国、德国、美国、日本等。
如果我们观察中国，可以看到，我们是压缩式增长，在几十年的时间里，压缩了先行国家上百年的发展历程，这个洗牌过程就更快了。在这个过程中，每一轮抓住了技术革命浪潮的产业就可以后来居上。在家电起来的时候，轻工业抓住了机会，在房地产起来的时候，重化工业抓住了机会。所以，打造开放型经济的新高地，首先要把握新技术革命的浪潮。
其二，从“引进来”的角度，我们要看到，现在高端的产业活动，包括先进制造业、现代服务业，在加速地向中国汇聚。看一看我们利用外资的结构，就会发现，比之前已经发生了重大的变化。以前，我们70%以上是制造业，其中绝大部分是出口型；今天我们吸收的外资，金额比原来大得多，一年1300多亿美元，超过70%是服务业。而制造业当中，大部分是先进制造业。
我们还看到与此相伴随的另外一个变化——人才的流向。原来，人才都是从发展中国家往发达国家流出，近些年，大量的人才，包括技术人才、管理人才，开始加速向中国汇聚。举一个数据，2004年，回国留学人员一年回来大概两万多人。到了去年，我们一年回来了51万多人，增长了20多倍！这是看到了中国发展的良好前景给大家带来的机会。以上说的都是我们自己出去的回国留学人员，还不包括跨国公司派到中国来的很多高级管理人员、研发人员等等。所以，人才的汇聚，对我们建设创新型的国家，具有重大意义。
其三，过去我们外汇短缺，企业国际化能力很弱，我们更多地是在“引进来”方面做文章。但今天不一样了，我们不仅仅是引资的大国，还是对外投资的大国，对外投资一年有1300亿美元，最高的2016年1600多亿美元，排在全世界前三位。这个对外投资是商业性的，主体是企业。他们目的各不一样，有的去寻找资源，有的去开拓市场，归结为一句话，就是主动“走出去”，整合全球的资源。
有的企业，比如华为，之所以能够成为一个在移动通讯领域领先的企业，得益于它的创新，得益于它的国际化，而它的创新和国际化又是紧密联系在一起的。华为的创新不是局限在国内创新，而是整合全球创新资源、市场资源，在世界很多地方都有研发中心。如果将华为的商业模式归结为一句话，就是全球研发、中国制造、全球销售。它是一个主动整合全球资源和市场的成功典范。
在这样一个背景下，我们要打造对外开放的新高地，就要认真研究变化的国际环境，研究它所蕴含的新机遇。这样，我们才能采取措施，去把握好这些机遇。
当然，我说了这三点，绝不是开放面临的全部机遇，还有很多我都没有提到。大家从不同的城市、不同的企业出发，会发现各有不同的机遇。但是做好这个工作的前提，还是要先准确地判断机遇。人们常说，机遇是给有准备的人的，要是不能提前准确地研判机遇，那么当机遇来的时候，其实也把握不住。
建设开放型经济新高地，要以增强开放创新能力为重点
在不同的发展阶段，我们发展的重点不同。但是有一点相同，那就是开放始终要围绕着一个国家、一个地区发展的大局。开放不是为开放而开放，开放是为了整合全球的资源、全球的市场，我们中国人的话叫“两种资源、两个市场”，来服务于本国发展的大局。过去在快速工业化的背景下，我们的主要目的是用好外部的资源、外部的市场来加速国内工业化进程，开放要解决的是外汇短缺的问题。
学过经济学理论的人、特别是学过发展经济学理论的人，都知道，有一个“两缺口模型”或“两缺口理论”。这个理论认为，制约发展中国家工业化的，第一是缺资金，资金不够、投资率低，增长就慢；第二是缺外汇。很多人不理解，外汇也是资金，为什么单独把外汇提出来？这里面有一个假定，就是发展中国家的工业化，不是关起门来搞工业化，而是处在全球背景下。有了外汇，就可以引进先进技术、设备甚至人才，能够从先进经济体学习先进技术，这样就可以跨越先行国家走过的每一个台阶，这就是所谓的“压缩式增长”。
中国过去就是这样的历史，其实很多发展中国家也是如此。每年世界经济展望，都能发现一个非常有意思的现象，那就是发展中国家的经济增长率一直是高于发达经济体的，就是所谓的“后发优势”。但是如果关起门来搞，就没有所谓的“后发优势”，就要重走发达经济体走过的每一个台阶，就不可能赶超，也不可能快。所以，要想在一个开放的环境下实现跨越式发展，就必须解决外汇短缺的问题。可以说中国过去的40年，成功地解决了外汇短缺的问题。
今天，我们进入到一个高质量发展的新阶段。这个高质量发展新阶段的内涵非常丰富，它是创新发展，是开放发展，是绿色发展，当然也是协调发展、共享发展。但从供给侧、从经济增长的动力来看，和高速增长期一个最大的不同，就是过去更多依靠要素资源的大量投入，来驱动经济的增长；今天的高质量发展，需要通过结构升级、技术进步、效率提升，来实现经济的可持续发展。这归结为一个非常重要的方面，就是创新能力。无论是新技术也好，产业结构升级也好，效率提升也好，都需要创新能力的提升。
在高质量发展的新阶段，我们讨论建设开放型经济的新高地，就一定要把利用国际国内两种资源、两个市场来增强我们开放创新的能力，作为重要的内容。刚才我在前面第一点讲到的，对外开放新的机遇，新技术革命也好，人才加速流入也好，对外整合资源也好，其实都是有利于增强我们创新能力的新战略机遇。在这样一个外部有战略机遇、内部有内在需求的环境下，我们打造对外开放的新高地，就要牢牢地立足于增强开放创新的能力，把它作为一个战略重点来推进。
建设开放型经济新高地，要以改善营商环境为抓手
全球的竞争，是国家之间的竞争，也是企业之间的竞争，但是最终而言，国和国之间的竞争是最重要的。有的国家发展了，有的国家相对落伍了。这背后竞争的是什么？竞争的是这个国家的发展战略，竞争的是这个国家对投资、对高端生产要素的吸引力。比如说，人才是跨境流动的，大家都在争，资金也是可以跨境流动的。国和国之间存在竞争吸引力的差异，最集中体现在哪里？我觉得最集中体现在营商环境上。
一个国家，有的人说这个国家和先进国家的差距很大，反过来说，你看这个国家资源很丰富，发展的潜力很大。但是潜力永远是潜力，它为什么没有变成发展的动力、变成发展的现实呢？因为投资不去。投资要去，就要看它的营商环境，具体表现为，能不能在一个地方经营得比其他地方更好、更加便利，获得更多的收益，它的产权，特别是知识产权能不能得到更好的保护，等等。
过去我们打造开放高地的时候，很多地方在竞争，能不能给点特殊政策，能不能减减税，来吸引投资。但现在情况不一样了，我们建设一个统一的国内市场，为更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，我们要尽可能减少因为政策带来的扭曲。所以大家可以看到，本届政府已经分几批建设了自由贸易试验区。总书记强调，自由贸易试验区不是政策的洼地，它是改革开放的高地，没有什么特殊政策。改革开放先行先试的结果是什么？就是形成一个更好的营商环境，要打造一个国际化、市场化、法治化的营商环境。
所以，从上海自贸试验区开始，在建设营商环境方面做了大量的探索，中央及时总结这些成功经验，以“放、管、服”改革为重点，推进营商环境的改善。应该说成效是很显著的。2018年，按照世行的营商环境报告，我们国家的营商环境全球排名一年提升了32位，现在是全球第46位。正是因为我们营商环境的改善，在全球跨境投资大幅度回落的背景下，来中国的投资依然保持了增长。过去连续三年，全球跨境投资在大幅度下降，去年一年下降了13%，但是来中国的投资仍保持正向增长。这既是因为大家对中国发展前景的看好，同时中国营商环境的持续改善也是吸引全球投资者的一个非常重要的方面。
我们打造开放型经济的新高地，就更应该在营商环境的改善方面做出表率、走在前列，把它作为重要的抓手。建设开放新高地不再是优惠政策的竞争，而是营商环境的竞争。把营商环境做好了，就可以吸引国际国内优质的高端生产要素加速向这个地方汇聚，从而成为真正的开放新高地。这个开放的新高地，不是谁封的，不是中央政府说你是新高地，或者我们认为自己是新高地，而是投资者用脚投票出来的，在现实的市场竞争中，在国际竞争中，各类的优势资源汇聚，真正形成一个新的高地。
本文转载自公众号：中国智库（ID：ithinktank）；作者：隆国强，国务院发展研究中心副主任；编辑：杨溪。稿件由原子智库删节。