英国首相输了吗
2019-09-19 08:00

英国首相输了吗

本文来自微信公众号:经济观察报观察家(ID:eeoobserver),作者:徐桐,封面来自视觉中国


暂停议会与鲍里斯·约翰逊的底牌


到2019年8月底为止,英国首相鲍里斯·约翰逊还领导着一届拥有一席多数的保守党政府,但在9月刚刚过去的第一个星期里,保守党不但失去了一名议员(叛逃到反对脱欧的自民党)、开除了包括前财相菲利普·哈蒙德在内的21名议员,还在一周之内连续输掉了三场关键表决。


约翰逊政府不但在最关键的立法议程(英国能否在2019年10月31日按期退出欧盟,无论是否达成协议)上遭到挫败,还受制于反对派议员的阻挠,无法通过解散议会提前大选(《2011年固定任期法案》要求任何解散议会动议必须获得下院三分之二议员支持)来破解当前的死局。对唐宁街和保守党而言,这无疑是一个灾难性的结果。


但从2019年9月5日星期四约翰逊的公开表态来看,本届英国政府在脱欧问题上的强硬立场并没有因上述的种种状况而动摇。即便在反对派议员通过立法禁止政府无协议脱欧、并就阻止政府提前大选的方针达成共识之后,约翰逊仍坚称自己“宁可死在阴沟里”也不会向议会的决定屈服,如果欧盟不愿意在英欧协议上作出妥协,英国依旧会在2019年10月31日自动失去欧盟与欧洲共同市场框架内的一切身份,彻底成为第三国。




在提倡由下院多数党组建内阁统摄行政立法两端的英国西敏制之下,约翰逊政府本已成为一个罕见的怪胎:本届政府在下院仅拥有少数支持、且在关键议程上遭到野党乃至党内反对派议员坚决阻挠,却既未受到不信任动议弹劾、也无力解散议会举行大选。而随着首相约翰逊本人扬言拒绝遵守经议会多数议员表决通过的法令,这届政府直接将以协调行政立法权力见长的西敏政制带入了一片充满未知的炼狱,令不成文的宪政常例受到前所未有的挑战——脱欧问题起初只关系到英国的经济利益与政治程序,如今却直接拷问了英国法治在政府层面的有效性边界。


暂停议会的本意


如果只从既成事实来看,英国政制在2019年9月第一周陷入的吊诡情境完全是约翰逊一意孤行的结果。几乎所有报道都会把这场鲁莽攻势的起点追溯到2019年8月28日星期三,约翰逊正是在这一天提请女王下令暂停议会,迈出了本届政府在宪法层面上具有争议性的第一步。而在2019年9月2日星期一发表“我不想举行一场大选,人民也不想要一场大选”的演说、威胁议会不要通过立法阻止无协议脱欧之后,政府在星期二失去了对议会议事日程的主导权,并不得不在星期三坐视反对派的法案通过。约翰逊此时突然改变口径,自相矛盾地在下院要求工党党首科宾接受挑战提前大选,却没有得到预期之中的回复。


保守党政府在2019年9月第一个星期里似乎重演了巴拉克拉瓦战役中英军轻骑兵旅的经典戏码:他们在第一轮冲锋中便蒙受了意料之外的重大损失,却因为没有策略不得不更加固执地冲下去。然而,约翰逊真的毫无策略可言吗?


从表面上看,约翰逊最初的策略似乎只是想要通过强行关闭议会议事的时间窗口,阻止反对派议员在下院拼凑实质多数、议决通过旨在阻挠英国无协议脱欧的立法动议。根据英国议会的常规安排,本届议会本应在2019年10月上旬结束,届时女王将在议会上院议事厅向两院议员发表演说宣布新一届议会开幕,在此之前尚未结清的大多数立法进程必须重新接受议决。在2019年8月28日和新一届议会开幕之间有约40天左右的时间,除夏季休会期(summerrecess)的最后半周和9月中旬到10月上旬间的党代会休会期(conferencerecess,顾名思义为议员有时间参加各自党派年度总会而设)之外,下院可在2019年9月前两周享受总计8个工作日(议会不在周五议事)的常规议事时间。换言之,即便约翰逊不向女王提请暂停议会,本届议会在剩余的会期之内也有近一个月的正常休会期。


因此在暂停议会的新闻公布后不久,便有立场亲政府的英国舆论称,暂停议会的决定实质上只剥夺了议会区区4天的议事时间。但与源自君主特权、因而不受议会主权原则约束的暂停议会(prorogation)不同,休会期(recess)只是议会正常议事日程的一部分。如多数议员认为有必要延长议事时间以结清特别重要的立法流程,休会日数完全可以通过正常的动议与表决流程得到调整。约翰逊暂停议会的操作因此关闭了反对派议员通过增设额外议事排期推进反无协议脱欧立法的可能,并将原定的议事时间减少了一半。


但正如2019年9月第一周戏剧性的结果所证明的那样,即便在短短一星期(4个工作日)之内,反对派议员仍有能力在上下两院快速通过立法,并赶在2019年9月9日星期一之前将阻止无协议脱欧的条文付诸女王御准。假如约翰逊真的只是意在阻止反对派在本届议会的剩余会期里把持议事日程与多数议席,那么长达五个星期的议会暂停(近四十年来所未有)显然不能让他达成这一目标,我们没有理由相信唐宁街10号对这一简单的数学漏洞毫无心理准备。只有把暂停议会的决定理解为一整套政治策略的一部分、而不只是一场围绕立法程序展开的斗争,我们才能进一步接近约翰逊一系列冒进战略背后真正的底牌所在。


约翰逊输在了哪里


首先把时间倒回2019年8月28日约翰逊提请女王暂停议会的消息曝光以前。有很多形容词可以用来描述议会下院拒绝无协议脱欧的反对派议员(无论是“讲原则的”还是“反民主的”)且它们都能反映一部分现实,但和2019年9月第一周列克星敦式的总动员场面相反的是,“团结”绝不是其中之一。除了拒绝无协议脱欧的选项之外,议会下院的反对派无论在脱欧议题还是更广泛的政治问题上都有着纷繁复杂、且常常互相抵触的诉求。


仅在保守党内部,所谓“反对派”议员就可分为激进与温和两股,前者坚决要求将脱欧条件的决定权交付议会,曾多次投票阻挠特蕾莎·梅用行政力量绕开议会实现有序脱欧。后者包括曾在梅内阁担任财相的菲利普·哈蒙德,他们原则上支持英国在保守党政府的领导下有序脱欧,但反对约翰逊不惜无协议脱欧的强硬立场;在2019年9月3日的投票之后,他们构成了被保守党高层解除党鞭关系(相当于开除党籍但保留议员席位)之“独立保守党人”的主力。这一约20到30人的团体在政府于2019年9月第一周失去议会多数的转折中发挥了决定性作用,但在唐宁街10号看来,党内反对派只是保守党在执行当前策略时不可避免的损失。


在野党一侧,保守党最坚定的反对者是目前议会的三个主要反对党:工党、苏格兰民族党与自由民主党。工党目前拥有在野党当中最多的席位,但其在脱欧问题上的内部分歧之严重甚至超过了保守党:议会工党总体上采取支持二次公投、反对保守党把持脱欧进程的立场,但党首科宾及其影子内阁团队的左倾路线与党内相当一部分中左翼议员的路线有着显著差异。


作为疑欧主义思潮的左翼同情者,科宾自2016年公投以来便对把工党塑造为亲欧政党的策略颇为抵触。在2017年提前大选中工党增加10%选票与30个席位的意外战果鼓舞下,他始终寻求通过对政府发起不信任动议发起大选,领导工党夺取脱欧进程的主导权。但在工党的中左翼看来,在2017年大选之后,保守党与全体反对党在议会都不占有多数席位,发起不信任动议的做法既然不可能得到保守党内反对派的支持(科宾入主唐宁街的前景永远比无协议脱欧更违反他们的立场与核心利益),从一开始便无法在议会环节奏效。相比之下,他们更倾向于最大限度地利用议会主权原则,在悬置执政党问题的情况下用反无协议脱欧这一基本共识尽可能多地将各党议员团结起来,以在程序上阻止政府独断专行。在议会的另外两个次要反对党当中,席位较少的自由民主党在路线上与中左翼更为接近,席位较多的苏格兰民族党则更接近科宾的提前大选路线,尽管后者也愿意在必要时作出妥协。


如果约翰逊暂停议会的决定能按原计划在2019年8月28日准时公布,上述立场各异的反对派将很难有时间结成统一战线,化反无协议脱欧的潜在多数为实质多数。按照既定策略,约翰逊仍将在下一个星期一(2019年9月2日)的演说中以提前大选恫吓反对派不要立法阻挠政府脱欧路线。届时,由于反对派的步调被彻底打乱,这一威胁既可以怂恿科宾继续坚持强硬路线、寻求提前大选,也可以如保守党下院领袖雅各·里斯-莫格所说,明确地将无协议脱欧问题与对政府的信任挂钩,吓阻党内议员在之后三天的投票中作出对本党不利的决定。如此一来,在2019年9月的第一周结束时,保守党既有机会保住兑现2019年10月31日脱欧承诺的主动权,也能更从容地为未来的提前大选设定日程。


然而,由于唐宁街方面在暂停议会问题上寻求法律咨询的消息从2019年8月24日开始陆续曝出,一向坚持用不信任动议的科宾和苏格兰民族党突然在2019年8月27日松口,对温和反对派的路线表示支持。这场先发制人的“反政变”最终成为约翰逊政府悲剧的起点:随着反对派在最有效的短期策略之下奇迹般地集结起来,约翰逊在星期一(2019年9月2日)的威胁对在野党而言毫无威力,对党内的潜在反对派来说则无异于恐怖统治。当约翰逊在周三(2019年9月4日)和周四(2019年9月5日)一改两天前的口径,迫切要求科宾接受提前大选的挑战时,本应表达强硬立场的表态反而成为对自身被动处境的讽刺,也令他自己沦为内阁制成立以来最尴尬的一任首相。


最后的底牌:谁在分裂英国


时至今日,应该如何理解脱欧问题造成的行政—立法纠纷?在由议会下院立场较温和的反对派议员和大部分主流媒体主导的叙事里,约翰逊在2019年9月第一周的动向完全是对议会主权原则的悍然侵犯,他不但用自己的政治诉求捆绑了君主的绝对中立性,还直接剥夺了议会合法合规的议事时间。但只要把时间尺度放宽到特蕾莎·梅时代,便不难发现这种堂而皇之的议会主权论不但没有在脱欧这一特别严峻的、亟需行政和立法两端高度协作的课题面前超常发挥,甚至也没有发挥其理论上应有的建设性作用。


在2018年底特蕾莎·梅基于当年7月公布的“契克斯方案”与欧盟达成的初步协议未能赢得议会反对派与党内强硬派议员的支持之后,议会下院曾在整个2019年里三次否决了政府的方案。如果一个观察者先入为主地认定脱欧是英国利益的净损失,而保守党政府力求英国成为第三国(北爱尔兰问题除外)的方针是一种失政的话,那么议会的动作似乎只能被理解成一种必要的止损与制衡。但值得注意的是,在政府的方案以外,议会下院也曾在2019年3月14日和27日以先后否决了二次公投与“挪威模式”(即修改脱欧方针,寻求退出欧盟但留在共同市场)两大替代方案。换言之,议会虽然牢牢掌握了政府脱欧计划的放行权,却既无法赞同政府的提议,也无法在其他任何一种选项下形成有效多数,为行政机关指明立法机关的意志所在。


如果说瓦特·白芝浩在《英国宪制》中描述的议会制理想是一个由议会委任内阁为特殊行政委员会、并规范其行政权力的机制,那么2019年的脱欧风波无疑把英国政治的现状带到了这一理想的正反面:议会强有力地行使了自己的权利,却没有履行适当的责任,这一失职本身已成为选民负面情绪的一个来源。对于这一问题,只关注英国脱欧之得失的主流舆论从未给予充分的重视,而约翰逊政府最后的底牌正在于此。


在2019年的今天回顾2016年的脱欧公投,除了注意到脱欧与留欧之间不到4个百分点的些微差距、并感叹直接民主的不可预测性之外,我们同样应当关注这场公投的空前动员力:脱欧和留欧双方分别动员了1740万与1614万选民,相当于2015年大选中保守党(650席中的330席)票数的1.5倍和1.4倍,脱欧阵营的票数更相当于2005年大选中保守党与工党票数的总和。


诚然,在奉行小选区制的英国,选票的有效分布远比选票总量重要,但1740万脱欧选票相对于1614万留欧选票的优势并不只是数量上的,也是效率上的:在留欧一方,自民党与苏格兰民族党几乎注定会从在脱欧问题上立场不清晰的工党手中攫取大量城市与苏格兰选票,而在脱欧一方,只要鲍里斯·约翰逊坚持为按期脱欧不惜与议会作对的立场不动摇,把下一场大选包装成第二次脱欧公投,届时1740万脱欧票将更彻底地集中到保守党一方。保守党虽有可能失去大量城市和苏格兰席位,但也有望从北英格兰郊县选区与旧工业城镇中赢得新的根据地,这场豪赌的风险绝不亚于灾难性的2017年大选,但收益也将是革命性的。也许已经过去的2019年9月第一个周末的民调数据可以给约翰逊以更大的信心:即便在议会一败涂地,保守党的支持率仍维持在34%,领先工党9个百分点。


2019年9月第一周英国政局的动荡与其说证明了约翰逊政府脱欧策略的彻底破产,不如说体现了议会与政府之间功能性脱节的严重程度,以及在年底前举行一场大选的迫切必要性——事实上,这也正是在脱欧期限延长问题上逐渐失去耐心的欧盟方面对英国政坛所怀抱的预期。


即便输掉了暂停议会的战役,约翰逊仍有望在这场最关键的对决中扳回一城,但鉴于议会在暂停期间不会审议任何解散议会与提前大选的动议,下一场大选最早也只能发生在2019年11月20日以后。约翰逊政府如欲遵守其在2019年10月31日不惜一切代价退出欧盟的诺言,就必须设法拒绝遵守议会关于禁止无协议脱欧的法律,随之而来的司法鏖战或许比大选来得更为枯燥,但和牌戏一样,两党制政治的本质就是如此:看上去最有效的底牌总要等一切伎俩用尽之后才能被甩上台面。


本文来自微信公众号:经济观察报观察家(ID:eeoobserver),作者:徐桐

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