文章来自公众号：IPP评论（ID：IPP-REVIEW），作者：李明隽，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师，题图来自：视觉中国。
1. 引言
经济全球化的今天，城市间已经不再单纯地依靠传统要素（人口和自然资源）进行竞争，而更多地依靠资本、技术、市场和人才资源进行竞争。在经济的发展过程中，科学技术始终是第一生产力，而人才资源则是推动技术创新的主要动力[1]。
各城市对人才资源的需求在不断发生变化，随着近年来人口红利的减弱，人才资源的集聚已经不仅仅是大量劳动力的集聚，而是要汇集更多拥有知识和技术的高层次人才。高质量的人才资源是技术的载体，高层次人才的集聚可以带来技术的集聚，同时人才的衍生效应会带来更多的资本、技术以及更高质量人才的再次汇集，因此，人才资源是城市进行产业转型，推动经济发展的关键要素。
广州市正处于产业转型的关键时期，为了能够在各城市竞争中保持竞争力，正在不断地增强自己的人才资源优势。目前，广州市在人才资源方面的优势主要体现在其高校资源丰富、科研能力高，但是广州的人才队伍也存在问题，如在我们的访谈中，政府官员们提出疑问，即为何广州市人才资源丰富，但是人才的成果产出低？相比于深圳，广州市的人才储备优于深圳但是科技发展不及深圳，人才效应没有有效发挥出来。
2. 广深现状与差距
人才是指具有一定专业知识或专门技能，进行创造性劳动并对社会做出贡献的人。在人才资源总量上，以本科毕业以上和中级职称以上为评定标准，广州市普通高等教育本专科毕业生有29.04万人，研究生教育毕业生约2.54万人，而深圳市的普通本专科毕业生只有2.31万人，普通高等学校研究生教育毕业生0.49万人[2]。在各类专业技术人员中，广州市的中级职称及以上人数为97.4万人，深圳市的中级职称及以上人数为50.9万人，在人才资源总量上，广州相比于深圳有明显的优势[3]。
不同于广义的人才，高层次人才是指具备高学历、高技术和高素质的人员，他们的创造性劳动可以对城市的经济发展产生较高的经济效益[4]。在广州，高层次人才分为国际级人才、国家级人才和省级人才。国际级人才主要包括诺贝尔奖获得者，国家级人才主要包括院士和国家百千万人才工程，而省级人才主要包括入选珠江人才计划和南粤百杰的人才。
以国家级高层次人才为例，截至2018年底，广州地区院士共计115人。在新兴产业领域，广州市共有院士71人，其中63人就职于高等院校，3人就职于科研机构，5人就职于企业。在穗的全职两院院士共有40人，31人就职于高等院校，7人就职于科研机构，2人就职于企业。
另外，广州市共入选国家百千万人才工程39人，23人就职于高等院校，10人就职于科研机构，其次是医院3人，企业2人，政府部门1人[5][6]。广州市“珠江人才计划”共选出90个创新创业团队，这些创新创业团队的引进单位有64%分布在高等院校，29%分布在企业。根据深圳市年鉴和各媒体报道，2018年深圳市扩大高层次人才引进力度，目前共有高层次人才12110人，其中全职院士累计41人，高层次创新创业团队达到143个[7]。
从两市的高层次人才资源来看，广州市和深圳市的储备数量不相上下，但是高层次人才就业分布数据显示，深圳市的高层次人才有90%的研发人员集中在企业，90%的研发机构设立在企业；广州市的高层次人才和创新团队则主要分布各大高校和科研院所，就职于企业的很少。
3. 原因分析
3.1 既有经济结构的影响
广州市作为一座历史悠久的城市，其经济发展比较容易拘泥于传统支柱产业，人才效应发挥一定程度上受到现有经济结构的影响。在经济结构中，企业结构以及产业结构都会影响人才效应的发挥和对人才的吸引力。
从广州市的企业结构来看，首先，广州拥有很多大型国有企业，2018年，广州市规模以上国有企业数量有1106户。国有企业一般规模较大，但是创新能力不够，因为国有企业的规则导向性较强，整体表现出较为保守和稳健的企业文化，但是这种保守的企业文化恰恰阻碍了企业的创新。
其次，广州缺少像华为、腾讯这样的大企业带动，难以形成创新生态。在500强企业拥有量上，广州缺乏有竞争力的龙头企业。2018年，中国共有120家企业入选《财富》世界500强，广州有3家，深圳有7家；中国企业500强中，广州有17家企业入选，深圳有27家企业入选；中国民营企业500强中，广州有15家，深圳有25家。可以看出，广州市的大型企业拥有数量较深圳依然有较大的差距。
城市的产业结构也是影响人才发展的重要因素之一。广州市的新兴产业的创新能力不足，导致新兴产业的规模小。新兴产业的创新能力主要体现在研发投入和科技产出上，而深圳市的研发投入和科技产出都高于广州市。
在研发投入方面，2017年，广州R&D投入占GDP比重为2.48%，深圳为4.13%。在科技产出方面，PCT国际专利申请量，广州为1897件，深圳为18081件，深圳市的PCT申请量约占全国申请总量的34.8%。
2018年，广州的战略性新兴产业增加值为4091亿元，占GDP比重17.9%，深圳市的战略性新兴产业增加值为9155.2亿元，占GDP比重37.8%[8]。从独角兽企业数量来看，截至2018年底，中国有广义独角兽161家，其中，深圳有14家，广州有4家。[9]
广州市现有的经济结构中，首先，传统国有企业无法激发现有人才的创新能力，其次，缺少大型的龙头科技企业，新兴产业的创新能力不足，对高层次技术人才没有足够的吸引力，因此，广州的企业在发挥人才效应和吸引技术人才方面相比于其他城市缺少竞争力。
3.2 人才引进政策的设计
不同人才政策的制定，决定了人才引进的方向和方式，是促进人才资源在重要领域被有效利用的重要因素。广州市和深圳市的人才发展战略方面各有侧重。
广州推出的《广州市高层次人才认定方案》和《广州市高层次人才培养资助方案》文件政策中，首先，健全高层次人才培养支持机制，对相关的学术会议、论坛和进修给予资助，基于广州市大量的优质高校与科研院所，希望能够针对广州市经济发展的优势与短板培养更多的本土化高层次人才；其次，吸引高层次人才尤其是海外高层次人才来穗工作。
深圳市则有所不同，深圳市的《高层次人才认定标准》和《海外高层次人才认定标准》中的政策将重点放在引进而不是培养，包括各类学科带头人，高新技术人才和复合型人才，力图打破深圳人才队伍建设的瓶颈，即由于缺少重点高校而导致的人才资源储备不足。
在各人才项目文件中，广州市和深圳市对各类高层次人才提供了具体的政策。广州市的“红棉计划”以及深圳市的“孔雀计划”都是针对海外高层次人才的政策文件。具体来讲，广州市的“红棉计划”的主要政策目标是围绕“IAB计划”和“NEM计划”引进和扶持海外人才来穗创业，打造海外人才创新创业高地。
而深圳的“孔雀计划”主要目的在于吸引各类海外高层次人才，包括科研人员和创业人员以及企业高管。在对海外人才的补贴方面，深圳市的“孔雀计划”对入选的人才给予160万—300万元的奖励补贴，广州市的“红棉计划”提供100万—200万元的奖励。
对比发现，广州市的海外人才政策重点在于引进创业型人才，希望能够弥补广州市自主创新能力不够以及缺少龙头企业的问题。
在人才队伍建设方面，广州市出台了“岭南英杰工程”，制定人才队伍建设计划，具体实施细则中根据人才的研究水平将高层次人才分为两个梯队，培养第一梯队的院士后备人才和第二梯队中的国家级重大人才工程的后备人才。深圳市的“鹏城英才计划”划分了重点培养领域，进行专项人才队伍建设，例如基础研究人才、核心技术研发人才、创客人才、商业模式创新人才等。
总体来说，广州市的人才梯队政策提出了每个梯队的人才认定标准，但是没有对产业领域进行划分。深圳市的人才队伍建设政策更有侧重，也更加贴近经济发展的需求。在奖励补贴方面，广州奖励入选后备人才共125万—200万的资金，深圳在核心技术研发人才培养专项中给予团队最高至1亿元的经费资助，其他培养专项也给予几十万至几百万不等的资金支持。
在引进创新创业人才方面，广州和深圳都出台了相应文件，为在创新创业方面有贡献的人才给予政策支持和资金支持。广州市的“创新创业领军人才百人计划”旨在引进相关产业的创新创业人才来穗发展，引进对象包括拥有核心技术或者管理能力的创新领军人才和创业领军人才。对创业领军人才给予100万—500万的启动资金，对个人总计150万的所得税补贴。
深圳市的“青年创新创业人才选拔支持方案”目的在于选拔优秀的创新创业青年人才，纳入高层次人才的后备人才进行重点培养扶持，对入选的人才给予高层次人才中后备级人才的待遇补贴。
相比之下，广州市在创新创业方面侧重引进成熟的创业人才，可以带来技术和项目，而深圳的创新创业政策则将目光放在青年人才队伍，希望能够扶持有潜力的青年人，帮助他们进行企业孵化。
3.3 人才管理政策
人才的管理政策在一定程度上是影响人才引进工作后续有效性发挥的重要因素。人才的管理主要体现在对人才的考核和成果奖励。人才考核主要针对的是高层次人才，广州市和深圳市的考核标准都是关于工作业绩和创新能力，考核时间为两年左右，以实现对高层次人才的动态管理。
但是针对不同的高层次人才群体，广深两地的人才管理细则有一些差异。例如，对于博士后的考核中，广州市的考核两年一次，对被考核人进行绩效评估。深圳市的博士后人员考核与补贴制度挂钩，只有通过各阶段的考核，才能够得到奖励与补贴。
人才管理中的成果奖励则是针对创新创业人才和青年人才。广州市的《高层次人才培养资助方案》和《广州市创新创业领军人才百人计划》提到对举办学术会议、参加进修、发表论文著作，以及来穗创业的人员提供资金奖励。深圳市的《关于促进人才优先发展的若干措施》设立技术发明奖、专利奖等多个奖项，颁发给在自主创新方面做出突出贡献的人才。
广州市和深圳市的奖励政策主要区别在于深圳市除了对人才的基本补贴外，还有很多对后期成果的奖励；广州市更注重在发表著作及参加会议等学术方面给予奖励，但是对科技成果方面的奖励较少。深圳市还对在人才吸引方面做出贡献的单位和机构给予奖励。例如，深圳市设立“人才伯乐奖”，发放对象为企事业单位、民办非企业和人力资源服务机构，鼓励企业引进人才。
4. 启示
广州市现在面临的人才问题主要是拥有大量的人才资源但是无法真正发挥人才效应，通过对比分析，提高广州市的人才利用率的问题首先不能依赖传统的人才政策，而是应该基于大型龙头企业的带动和营商环境的改善。
人才分为打工型人才和创业型人才，其中打工型人才需要优秀企业作为载体，而创业型人才需要在良好的营商环境中发挥效应。当前，广州市一方面要积极引进优秀的大型企业；另一方面，打造空间紧凑、交通便利并且技术连接的创业区域，加强知识产权保护，简化办事手续，实现营商环境的便利化。
在人才政策的制定和人才管理方面。首先，广州应根据自身经济发展中的切实需求指定相关政策，例如缺少龙头科技企业的带动，则应出台更多优惠政策大量吸引成熟的创业人才以及他们的技术和项目。同时加大广州的人才补贴力度，在城市间的人才资源争夺中保持竞争力。
其次，在人才管理方面，广州市的人才考核可以考虑与补贴政策和奖励政策挂钩，让考核作为一种激励手段，促进人才效应的后续发挥。最后，广州的人才奖励可以更多地注重科技成果而不是只在乎科研学术，促进科技成果转化，增加科研技术的商业价值。
针对广州市的在人才政策方面落实力度不够、效率不高的问题，首要原因是人才引进政策的宣传不够，其次，在申请人才项目的时候，手续繁杂，审核周期长，政策落实慢，导致很多人才无法及时得到补贴。
因此，广州市应加强人才政策的落实效率，即派专人跟进各项人才项目的进度，确保申请者可以快速地走完申请流程，得到相应的补贴与奖励。同时也要加强人才政策的宣传力度，将人才政策和人才项目统一列在相关网站上，让申请者对广州市人才政策有更系统的了解。
参考文献：
[1]李中斌, 涂满章, 赵聪. 我国城市人才争夺战的比较与思考[J]. 中国劳动关系学院学报, 2018, v.32；No.188(04):38-47.
[2]广州市统计年鉴, 广州市统计局, http://210.72.4.58/portal/queryInfo/statisticsYearbook/index.
深圳市统计年鉴, 深圳政府在线, http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/tjsj/tjnj/.
[3]深圳市2018年国民经济和社会发展统计公报, 深圳政府在线, http://www.sz.gov.cn/cn/xxgk/zfxxgj/tjsj/tjgb/201904/t20190419_16908575.htm.
[4]黄怡淳. 北上广深四市人才政策对比分析及广州市人才政策建议[J]. 科技管理研究, 2017(20):56-61.
[5]广州市人才发展白皮书, 广州市人民政府, http://www.gz.gov.cn/gzgov/kjcy2/201906/113839f716374922afb972e504e76ee6.shtml.
[6] 2018年广州国民经济与社会发展统计公报, 广州市人民政府, http://www.gz.gov.cn/gzstatsjg/tjsj/201904/49957c36f9f84cdc95978e3aa5caf2d6.shtml.
[7]崔霞, 陈小慧, 8个关键词看深圳2018“年终总结”,深圳商报, 2019-01-10, http://szsb.sznews.com/PC/content/201901/10/content_547963.html.
[8]高技术产业（制造业）分类 , 国家统计局, http://www.stats.gov.cn/statsinfo/auto2073/201310/t20131030_450341.html.
[9] 任泽平, 2019中国独角兽报告, 2019-03-07,https://baijiahao.baidu.com/s?id=1627308078500240663&wfr=spider&for=pc.
文章来自公众号：IPP评论（ID：IPP-REVIEW），作者：李明隽，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师。