户籍之墙土崩瓦解,然后呢?
2019-12-27 09:36

户籍之墙土崩瓦解,然后呢?

作者:付一夫,题图来自:图虫

国人的跨地区自由迁徙,从未像今天这般容易。


日前,中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》,提出“全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制,全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件。完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策,精简积分项目,确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”等措施。


这是2019年里,时隔8个月后涉及户籍改革的又一新政。相比于4月份国家发展改革委印发的《2019年新型城市化建设重点任务》,此次《意见》无疑是“升级版”,标志着户籍的再度放宽。


曾几何时,户籍宛如一堵无形的高墙,横亘在城乡、地区与人群之间,难以逾越。不过近些年,国家户籍改革的步伐明显提速,2012年至今的7年时间中,仅国家层面的户籍改革政策就超过了7份。


眼下,这堵超过60岁的高墙已然到了土崩瓦解之时,“零门槛”落户不再是遥不可及的梦想,而各个城市也正以前所未有的开放姿态,张开双臂欢迎着几乎所有人的到来。


1


借着政策的“东风”,哪些城市将会站上风口呢?在回答这一问题之前,有必要先来介绍一下国家对于城市人口规模的层级划分标准。


通常情况下,至少有三个统计口径可以用来判断一座城市的人口规模,即全域人口、市辖区人口和城区人口,不过只有“城区人口”才是衡量城市人口规模最为恰当的指标,原因如下:


一来,在市管县的体制下,全域人口多的城市未必就一定是大城市,如山东临沂与河北保定,人口规模都在千万以上,但两个城市都是三线城市,只因大多数人口都居住于其辖下的县市;


二来,很多城市的市辖区内仍有大量的农村地区,其中居住着大量的农业人口,而一些刚刚撤县(市)改区的地方,农村和农业人口占比同样较高,因而用市辖区人口来衡量城市人口规模不够精准。


而刚刚发布的户籍新政,强调的正是“城区常住人口”。


在城市层级划分上,根据2014年11月国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》,城区常住人口 100万~500万的城市为大城市,其中300万~500万的城市为Ⅰ型大城市,100万~300万的城市为Ⅱ型大城市;城区常住人口500万~1000万的城市为特大城市;城区常住人口1000万以上的城市为超大城市;城区常住人口在100万以下的则属于中小城市。


参考住建部公布的《城市建设统计年鉴》可知,我国城区常住人口超过300万的城市共有27个,其中超大城市4个,特大城市10个,I型大城市13个(参见图1)





按照户籍新政要求,上述城市的户籍制度将会分别采取“全面放宽”、“完善积分落户、精简积分项目、确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例”的态度来加以完善,而除了这27个城市之外,其他所有城市都将“全面取消落户限制”——这当中,不乏乌鲁木齐、贵阳、石家庄、福州等省会城市,以及无锡、佛山等“万亿俱乐部”与准“万亿俱乐部”成员。


“零门槛”落户的城市已是遍地开花,想想就让人振奋。


不过,在振奋之余,户籍制度改革一再提速背后的深层次原因,或许更值得我们去思考。


2


其实,早在2017年6月,户籍之墙的逐渐土崩瓦解就已显露端倪。


彼时,武汉提出“落户敞开门、就业领进门、创业送一程、服务送上门”的口号,就此打响了全国范围内“抢人大战”第一枪;随后,南京、天津、成都、重庆等各大城市纷纷推出各种零门槛落户、购房打折补贴、出台指导性最低年薪标准等抢人政策,就连北京、上海等一线城市都不甘寂寞地加入进来。而随着越来越多的城市参与其中,城市之间的“抢人大战”渐渐进入白热化状态,与之相应的,是落户门槛的一再降低,而这本身就相当于一种户籍改革。


某种意义上,此次户籍新政的发布,可以理解为是“抢人大战”的深入演进与全面铺开,几乎所有城市都在敞开大门迎接人们的到来。而“人”,正在变得无与伦比的重要。


为何会如此?答案其实很简单,是“人”变得稀缺了;而更深层次的原因,在于我国人口红利的衰减。


按照经济发展的逻辑,一个国家在老年人口比例达到较高水平之前,将形成一个劳动力资源相对丰富、抚养负担轻、于经济发展十分有利的“黄金时期”,这便是人口经济学家口中的“人口红利”。于我国的经济发展而言,“中国奇迹”能够享誉全球,人口红利的作用可谓居功至伟。


长期以来,我国经济增长的要素驱动模式特征显著,其中以投资居首。按照经济学“边际报酬递减”的有关理论,在劳动力供给规模不变的前提下,持续扩大投资,一定程度之后,资本的边际报酬就会呈现出递减趋势——即投入等量的资本,从中获得的回报却越来越少。事实上,我国经济增长之所以能够保持长期的强劲势头,关键原因之一便是人口红利的存在延缓了资本回报率的降低速度。


根据历年《中国统计年鉴》中的数据,2013年以前,我国适龄劳动人口(16~64岁)的数量始终呈现逐年递增态势,从1982年的6.25亿人增至2013年的10.06亿人,每年新增劳动力数量超过1200万,由此形成了“劳动力无限供给”的格局。这不仅帮助资本维持了长期的高回报率,还让更多的劳动力从老人小孩的赡养等非生产性活动中脱离出来,将多的时间和精力配置于生产性活动中,间接成就了我国“世界工厂”和“世界经济增长引擎”的角色。据世界银行估计,人口红利因素能够解释中国经济增长的33%,其重要意义由此可见一斑。


然而到了2014年,我国适龄劳动人口(16~64岁)规模首次出现下降,较2013年减少了113万人,此后更是逐年递减(参见图2)。倘若缩小年龄范围,我国16~59周岁的人口规模早在2012年便出现了减少,由前一年的92543万人减至92198万人,减少了345万,后续几年同样逐年递减——2013年减少244万,2014年减少371万,2015年减少487万,2016年减少349万,2017年减少548万,2018年减少470万。数据变化的背后,反映的是我国人口红利的衰减。



与此同时,我们所处的社会正呈现出日渐严重的老龄化态势。2018年,全国65岁以上的老人数量达到历史新高的1.67亿,占总人口比重达11.9%,明显高于联合国界定的7%标准,且这一趋势仍在持续。不仅如此,由于种种原因,近些年新生人口持续缩减,即便国家二胎政策已经全面放开,但老百姓生育的意愿仍在不可避免地走低(参见图3)


 

当老年人占比逐渐提高与国人生育意愿走低同时出现时,人口年龄的结构性变动便在短期内难以逆转。可以预见的是,未来适龄劳动力规模将会进一步缩减,支撑经济高速增长的传统优势日益减弱,将不可避免地制约到我国经济社会的可持续发展。


因而,适龄劳动力便成了支撑未来经济发展的珍贵资源,对全国来说如此,对城市来说亦如此。尤其是那些知识型与创新型人才,更是城市经济发展的第一资源和动力。为了能够顺利地补充新鲜血液,城市逐步取消户籍限制将是大势所趋和必由之路——毕竟,对于曾经的外来人口来说,没有户口始终都会缺乏归属感,而城市也会因此而难以长久地留住人才。


3


不仅如此,国民经济的客观发展形势同样在倒逼着户籍制度改革的提速,这主要体现在市场化和城市化两个方面。


先说前者。


众所周知,受种种因素影响,当前宏观经济下行压力正日渐增大。为了能够进一步激发经济活力,国家越来越重视市场在国民经济中扮演的关键角色。标志性事件便是党的十八届三中全会上通过的《决议》,特别把市场在资源配置中的“基础性作用”修改为“决定性作用”,即更加突出市场在资源配置效益最大化和效率最优化的重要地位。此后,决策层更是在不同场合反复强调市场的重要性,并通过种种方式来支持民营经济发展、优化营商环境,以确保经济发展活力的生生不息。


在区域层面,自然也需要加强市场化改革的力度,而市场化改革的阻碍因素恰恰体现在户籍制度上。


一方面,在市场经济环境下,各种资源与要素应当根据供求变动与利润趋向实现优化配置,而人口的自由流动正是优化劳动力资源配置的有效手段。然而,户籍制度依旧阻碍着人口的正常迁移,大量处于农村的剩余劳动力难以转出,地区之间还因此而常常存在劳动力的错配,有些地区劳动力不足,有些地区劳动力过剩。


另一方面,公民身份地位的平等与发展机会均等是市场经济的题中应有之义,可二元户籍制度的存在与此相悖——需知,户籍差别的本质,是一系列福利制度的差异。尽管在新时期,我国正在努力进行教育、医疗卫生、住房与社会保障等方面的制度改革,有些依附在户口上的福利与特权正在废除或淡化,但是因户口导致的身份、权利、机会不平等等现象依然存在。


因此,户籍制度改革便成为了解决问题的关键,而劳动力能够跨区域自由流动,对于克服市场分割、促进公平正义来说都具有深远意义。


再说后者。


按照国际经验,城市化水平是经济社会现代化的重要标志,是随着工业化发展,非农产业不断向城镇集聚,从而农村人口不断向非农产业和城镇转移、农村地域向城镇地域转化、城镇数量增加和规模不断扩大、城镇生产生活方式和城镇文明不断向农村传播扩散的历史过程。不断推进城市化,对于产业升级、民生改善、科技进步乃至区域协同发展来说都有着积极影响。


然而,户籍制度的存在,却在一定程度上掣肘着我国城市化进程,长期的城乡经济二元化就是典型表现。虽然改革开放至今,广大农民已经拥有了自主择业的权力,但农民进城后却往往因户籍问题而无法实现身份的转变,于是,农村剩余劳动力的转移速度被严重制约,进而限制了城乡一体化的实现与农民生活状况的根本性改善。


试想,若是没有户籍的限制,那么一个农民进城后,其身份便可真正实现转变,此时哪怕他在城市里做一个外卖配送员,收入都会大大提高,更不用说与之相关的各种福利,这便是户籍制度改革与城市化的意义所在。


当前,我国城市化率逼近60%,比起改革开放初期已有长足进步,但同发达国家相比仍有较大的上升空间(参见图4)。而户籍制度的进一步放宽,无疑将会为我国城市化的深入推进注入新的动力,广阔前景令人无比期待。



4


还没有结束。


必须指出的是,纵使户籍改革有万般利好,但绝不是一劳永逸,只因它并非城市吸引人口流入的唯一筹码。


当前,我国城市中主要存在着两种类型的福利:一是户籍福利,包括就业保障、子女教育、医疗、住房、社保等一系列带有一定竞争性的公共品,这些福利的获取是基于户籍本身,即需要居民通过获得本地户口才能够享有;二是非户籍福利,包括城市基础设施、非正式的就业机会、秩序、信息、环境和文化氛围等一系列非竞争性的公共品,这些福利只需要劳动者来到这座城市即可享有,不同城市居民之间非户籍福利的区别,取决于城市之间经济社会发展水平的差异。


人口的迁移必然是趋利避害的,即便是自由迁移,人们势必也会倾向于选择到能给自己带来最大福利增量的城市,具体包括户籍福利与非户籍福利在内的总福利。


然而在现实中,我们常常看到的剧情却是,尽管大城市的户籍门槛很高,户籍福利对外来人口来说遥不可及,但人们仍然趋之若鹜;尽管小城早已全面放开外来人口落户,但却常常无人问津。宁愿迁移到大城市作非户籍居民,也不愿意迁移到小城市作户籍居民,反映出的是人口迁移的无序性,同样不利于失衡局面的扭转与协调发展的推进。


由此可见,若想真正实现人口在不同区域间的合理配置,除了户籍之外,我们还应大力推动中小城市的发展,尽可能降低其与大城市之间的经济社会发展差距,缩小不同城市之间居民的非户籍福利差异——这虽然非一朝一夕所能企及,但道阻且长,行则将至。


户籍墙倒,只是开始却非最终,我们需要做的,还远远不止于此。


作者:付一夫(苏宁金融研究院消费金融研究中心主任助理、高级研究员)

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