纽约社区委员会是如何大战地产开发商的?
2020-07-02 11:13

纽约社区委员会是如何大战地产开发商的?

本文来自微信公众号:不成熟研究(公众号ID:PSR-26),作者:罗雨翔,题图来自:Cristian Fleming courtesy of AIGA


都说纽约遍地是黄金。


这座城市是地产商的“天堂”——随着房价的一路走高,地产商似乎在纽约不管建啥都可大赚一笔。但纽约也是地产商的“地狱”——如果项目比较特殊或是具有争议,那开发商和各级政府部门之间的较量也会特别令人头疼。


纽约市规划局的办公室位于金融区的120 Broadway


在纽约,开发商们做项目除了要约见规划局的领导之外,还得抱着图纸“下基层”向人民群众做汇报。


这些基层汇报通常发生在社区中心或学校礼堂等公共空间内,向公众全面开放。只要你关心该项目的规划和建设,你都可以参加会议,并自由地表达意见。


有时室内篮球场内摆上桌椅,就可以开会了


往往越是“高大上”的项目,就越会吸引群众反对的声音——原因多种多样:比如,历史街区内的新酒店可能会破坏原有街道的氛围,大型住宅项目可能会给紧张的学区资源带来更大的压力。


通常,当西装革履的开发商工作人员完成项目汇报后,到场的居民会群起而攻之,一个接一个地发表看法。有时候发言者情绪比较激动了,也会愤怒地数落项目的方方面面,飙脏话的情况都有可能会发生——到场的设计师和工程师都会恨不得找个地洞钻进去。甚至还有时候,反对的情绪早就在当地发酵过一阵子了,抗议者会直接扛着着标语口号来参加会议,不给开发商任何的面子。


面对纽约居民对项目公开的反对和质疑,开发商需要一颗强大的心脏。


如果开发商在挺过充满火药味的基层汇报后,做出一些妥协,根据居民意见对项目进行一些修改,那么项目也就可以继续进行下去。但如果反对的声音实在太强,那么民众的口水也可能会让项目直接熄火,这时开发商不得不承认自己在这场与基层的“对决”中败下了阵来。


纽约民风彪悍,这种居民大会可谓是让地产商“闻风丧胆”。那么这座城市的基层民众到底是如何被组织起来的呢?


社区委员会在地产开发中的角色 


在纽约,居民大会由Community Board来组织,这里翻译为“社区委员会”,相当于“街道办事处”。


社区委员会是纽约政府的一部分。作为全市最低一级的政府,其对应着这座城市最小一级的行政区划——社区片区(community district)。就像中国的城市被细分为街道一样,纽约这座全美第一大城市被划分为59个社区片区,每个片区设有代表该区居民的社区委员会。



纽约的“社区”指的并不是国内城市中的“小区”。在纽约,封闭式小区非常少见,临近的街道和片区内的居民和商业组成的就是社区。


在房地产开发的政府审批过程中,社区委员会起到的是咨询作用(即提意见)


如前文所述,在纽约这座城市,如果开发商需要建设比较特殊的项目*,那么规划审批的程序就会相应地复杂,需要多级审批。


*注:特殊项目主要是指开发商要在城市原有的规划上进行修改,比如在原工业用地上建住宅,或在住宅用地上建商业等。


根据纽约市的法律,当开发商的建设项目启动了复杂全面的规划审批程序,其第一步就是要去征求社区委员会的意见。


社区委员会将把开发商的建设计划公之于众,并举行公共听证会(即前文所述的“基层大会”),让开发商和居民之间就项目的规划和建设方案交换意见。根据法律规定,社区委员会将在程序启动后的两个月之内完成对项目的审查,并给出正式的意见。


在社区委员会给定了意见之后,开发商的申请将继续前往行政区区长那进行审批,然后再前往市规划委员会、市议会(纽约市的立法机构)或市长那进行投票。


纽约市规划审批的过程


虽然项目最终是否获批的投票大权是掌握在市规划委员会、市议会以及市长手上(社区委员会仅仅只能提提意见而已、起不了决定性的作用),但鉴于社区委员会举办的“基层大会”是该地产项目在整个审批流程中的首场公开听证会,开发商在会上的表现以及民众对项目的态度都会被区长、议员以及市长看在眼里,并有可能作为其官方意见或投票的民意根据。


所以,虽然社区委员会手上没有直接投票的权力,但其拥有能够传递公众意见、制造社会舆论的“话筒”——这即是社区委员会足以和开发商斗法的武器。


社区委员会更加复杂的一面 


但是,仅仅将纽约的社区委员会与开发商对立起来是不对的——社区委员会所传递出来的声音,也有可能是反对“政府”本身的。


前文所提到的“特殊、复杂的建设项目”并不只包括私人地产开发——许多公家的项目也属于这个范畴,比如在原有的公园上建设防洪设施,或是在居民区附近建设监狱和看守所。


这些项目虽然是由公家发起,但同样需要走完整的规划审批程序,所以其第一步同样也是在社区委员会那里举办听证会、征求居民的意见。


笔者就曾参加过这样一个“基层大会”,甲方是纽约市政府,项目是在沿河风光带上建设防洪设施。该项目因为涉及对原公园大刀阔斧的改造以及众多有关交通、资金等方面的复杂因素,在当地居民那的争议非常大。




会议上,当政府做完汇报后,与会群众一个个上台发言表达(对政府项目的)不满。社区委员会在其正式给出的意见中,也着重强调了整个项目中众多令人质疑的地方,要求政府逐一解决并满足许多额外的条件。


你可能会问:既然社区委员会自己就是政府的一部分,那它为什么会站在和市政府对立的位置上呢?


其实,纽约社区委员会的身份并不“单纯”。


纽约社区委员会的雏形始于二十世纪50年代。当时的纽约市长之所以要在纽约设立“基层政府”,是为了回应当时社会中普遍存在的对于权力机关的恐惧和不信任感。


二十世纪50年代的纽约


在二战后,因为众多文化、社会和政治因素,美国人意识到自己越来越不能掌握自己的生活——公司、政府官僚正变得越来越庞大,足以统治人们生活的方方面面。在大城市中,这种治理机器和居民之间的脱节,被认为是一种新的“城市病”。


雅各布斯(Jane Jacobs)认为基于社区的规划和治理可以治疗这种“城市病”。她提出:城市再大,都可以被划分为相对较小的行政片区,每个片区可以由其自己的管理员来负责运营、主导该区的公共服务。


Jane Jacobs将“街区的自然监控”和“社会资本”等社会学概念引入城市发展和治理的讨论,著作有《美国大城市的死与生》


1963年,纽约正式将这种以社区为基础的治理机制写进了城市的宪章,成立了现在的社区委员会,作为纽约市政府的一个部分。


所以,社区委员会一开始的成立,即是基于人民对“权力”的不信任感,这既包括对大政府公权力的不信任,也包括对财大气粗的开发商的私权力的不信任。通过社区委员会,人民群众会觉得自己对城市发展路线的掌控力好像变强了一些。


值得一提的是,在纽约,社区委员会除了在开发建设的审批上发挥作用以外,还有以下三个职能:


  • 协调该片区的公共服务:委员会和各个市政机构的负责人合作,尽量将市政服务的提供(如收垃圾、绿化带维护等)处理得更加符合居民的实际需求。


  • 参与城市预算的制定:每年纽约城市预算制定的第一步,就是由社区委员会针对该片区的实际情况,向预算局提交具体的预算申请(比如:某某公园的厕所需要翻新、某某街道的水管等基础设施需要出钱维护等)


  • 制定社区规划(masterplan):社区委员会可以制定规划,为该片区的开发、建设和发展提供一个蓝图。社区委员会的规划虽然不是法定图则,但它给了居民一个发声的机会——市政府其他机构在未来就该社区的种种决定,需要参考社区委员会自己的规划。


结语:不一样的权力关系 


将纽约的社区委员会比作是“街道办事处”,很形象,但在权力关系和功能上来说却不完全准确。


虽然社区委员会的确是政府的一部分,但它并不是政府用来监督群众的行政管理工具。相反,它的作用是让群众来监督政府,让市民直接参与政策和公共服务的决议。抽象地来说,这种制度的设立,是基于市政府向市民的一种妥协,是一种“分权”(decentralization)


伴随着城市的日益扩大,人们越来越渴望“自下而上”的治理——社区委员会这种机制,满足的正是社会对于分权的渴望。“基于社区的管理”和“基于社区的治理”虽然只有一字之差,但意义却非常不同。



不过,纽约的社区委员会也并非在实际操作上完全达到了其设立的初衷。


比如,委员会的人员构成可能并不能完全代表民意——在许多片区,参加委员会工作的人是以老人为主,许多年轻人以及新到来的居民由于种种原因,并未通过社区委员会来发声、参与城市的治理工作。


而且,因为社区委员会仅仅具有提意见的职能,并不具有最终投票的权力,其真正影响力往往和委员会喊话的“嗓门”有关——人力物力越是充足、关系网越是强大的社区委员会,就越有能力去影响市长或市议会的决定。纽约是个贫富差异巨大的城市,贫穷片区的社区委员会的实际影响力,可能就远不如富裕社区的大。


但不管怎样,社区委员会搭建了一个平台,为关心自己社区发展的市民提供了组织和场所,让他们可以互相讨论、共同表态,为公共服务和政策决议发声、想办法。


基于社区的治理方式既不是邻里之间的“熟人社会”也不是政府的“官僚机器”,它介于两者之间,给大城市的发展提供了一个新的思路。


本文来自微信公众号:不成熟研究(公众号ID:PSR-26),作者:罗雨翔

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