如何突破行政区划、理顺管理体系、建立跨区域的流域整体统筹治理，成为一道亟待解决的关键问题。本文来自微信公众号：未来城市FutureCity（ID：caijingtod），作者：敖雨璐，头图来自：视觉中国
1. “躲不了”的洪灾
超过1998年的长江特大洪水，22年后，江西鄱阳湖水位在7月12日这一天突破了22.61米的水文记录历史极值，达到22.65米。
不仅如此，6月入汛以来，重庆洪峰破纪录、广西阳朔遭遇大洪水、四川甘孜州丹巴县发生泥石流、安徽歙县高考因暴雨延迟……本次汛情主要发生在人口、GDP均占全国40%以上的长江经济带城市（注：长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南、贵州等11省市），并已造成种种“蝴蝶效应”。
7月16日，据应急管理部对外公布，7月以来，洪涝灾害共造成江西、安徽、湖北、湖南、重庆、贵州等24省（区、市）2027.2万人次受灾，23人死亡失踪，176.4万人次紧急转移安置。7月17日，长江水利委员会水文局发布消息，“长江2020年第2号洪水”在长江上游形成。显然，这场抗洪“持久战”还将继续打下去，直到今年汛期结束。
自新中国成立以来，长江流域已发生过多次洪涝灾害，1991年与1998年的特大洪水所造成的伤痛至今仍让人记忆犹新。
根据《中国水旱灾害公报》，2014—2018年长江经济带因为洪涝造成的直接经济损失达5293.63亿元。其中，长江中游地区如湖北、湖南直接经济损失严重，两区域累计达到1959.77亿元，占长江经济带洪涝直接经济损失的37.02%。长江下游地区的安徽、浙江也是经济损失较为严重的地区，两区域直接经济损失累计达1170.98亿元，占长江经济带洪涝直接经济损失的22.12%。
图1：洪灾对长江经济带各省直接经济损害影响（2014—2018年）单位：亿元
2. “绕不开”的经济重地
一直以来，长江流域地区是国内综合实力最强、战略支撑作用最为重要的区域之一。
图2：长江经济带GDP占比全国趋势（2010—2019年）
随着长江流域城市群的经济产出比重不断上升，其区域地位也愈发重要。2014年，李克强总理在政府报告中提出“培育新的区域经济带作为推动发展的战略支撑”“依托黄金水道，建设长江经济带，为中国经济发展提供重要支撑”。同年，国务院发布《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》和《长江经济带综合立体交通走廊规划（2014—2020年）》，“长江经济带”概念正式形成。
图3：2019年中国内地GDP城市排行榜
2019年，中国内地GDP排行前10的城市中就有6座城市位于长江经济带，包括3座副省级城市和号称最强地级市的苏州。长江经济带之外的4座城市，要么是一线城市，要么是直辖市。
图4：长江经济带农业占国内农业GDP比重数据
不仅如此，长江经济带的农业产出也持续走高，2016年后农业产出占比均达到全国农业总产出的40%以上，是国内当之无愧的重要“粮仓”。6月汛期以来，连续的暴雨给长江经济带的蔬菜生产与流通带来了不利影响，导致国内蔬菜价格上涨。据农业农村部监测的28种蔬菜全国平均批发价，7月环比增长3.3%，同比增长5.2%。
这意味着，有必要将洪涝灾害对长江经济带造成的损失降到最低。
3. 水利工程成为损失下降的关键
根据统计数据，上世纪90年代，洪涝灾害对长江流域的经济损害一度达到1%—4%的地步。1998年发生的特大洪涝灾害，造成4150人死亡，财产损失2000多亿。这一场洪灾，也使得生态环境保护的重要性再一次被提起。
图5：全国GDP中洪涝造成的直接经济损失占比（1997—2018年）
观察历年GDP中洪涝造成的直接经济损失占比可以发现，洪涝造成的经济损失在GDP中占比从1998年的2.99%下降到2018年的0.18%。无疑，中国的水利工程与退耕还林政策功不可没。
经历1998年巨痛之后，1999年，中央政府开始逐步部署退耕还林工程，首先在四川、陕西、甘肃三省进行试点，至今已运行20多年。同时，中国不断加大其他治水投入，长江经济带洪灾所造成的直接经济损失才不断下降至如今的0.06%左右。
图6：洪涝灾害对经济造成的影响比重（2014—2018年）
然而，中国的水利工程在数十年间不间断地飞速发展，为何今年洪灾仍超1998年？
部分专家指出，此次洪灾更像是一起“黑天鹅”事件。首先，一方面由于新冠疫情的“挤出效应”，大部分社会民间组织捐赠与政府机构的财政资助用完，针对洪涝灾害的相对资助变少。另一方面，今年面临雨量超出往年、部分防汛维修工程在疫情期间停摆等问题。
同时，国家减灾委专家委员会委员、中国水利水电科学研究院防洪减灾研究所原所长程晓陶等专家也对媒体指出，本次抗击洪灾的难点在于中小河流域。此前，特大流域的防洪救灾一直是国内防洪工作的重点，而中小河流域却未有得到同等程度的重视。所以这次抗洪救灾遇到了一定困难。
无疑，随着长江经济带地位的不断攀升，如何避免一次次“黑天鹅”事件带来的严重经济损失、把洪灾损失降低到最低限度，成为急需攻克的难题。
那么，长江经济带抗击洪水又应该往何处去？众多专家采访指向了同一个方向——应对抗洪救灾进行区域统筹规划，而非依靠单一的行政区划进行管理。
4. 横向补偿机制能否成为抗洪新方向？
2016年，《长江经济带发展规划纲要》正式下发，“经济带”概念被强调，意味着经济发展不再仅被视为单一城市的发展，而是被视作有机的整体区划进行协调规划。同时，文件指出，长江经济带发展的战略定位必须坚持生态优先、绿色发展，将长江经济带的生态建设放置到整个经济带建设的战略地位。
图7：2017年长江流域及西南诸河各省级行政分区废污水排放l量，来源：《2017年长江流域及西南诸河水资源公报》
但由于长江经济带涵盖不同发展阶段的地区、河流污染程度也不相同，因而长江经济带中不同的地区受到水污染的经济影响也各不相同，如长江中下游污染相对更为严重。
图8：长江经济带（中上游/下游）因洪涝灾害造成的直接经济损失总计（2014—2018年）
图9：长江经济带各省洪灾农业受灾面积（2014—2018年总计）单位：千公顷
由图可见，长江经济带不同区域受到水患影响也各有参差，中上游地区受到水患的直接经济损失与农业受灾情况更为严重。众所周知，“湖广熟，天下足”湖南、湖北一直占据国内农业的重要地位。而其不仅受到洪水带来的严重经济损害，农业受灾面积也位居前列。
同时，长江上中下游经济发展也相差较大，如上游人均GDP是下游的40%，而中游人均GDP是下游的50%~60%。因而需要一系列具有流域与区域意识、共同帮助治理长江水污染、促进经济带协同发展的措施。
此前，中国还没有针对流域的生态补偿横向转移支付机制，但该机制已在西方非常普遍（注：横向转移支付机制，指的是除了为避免中央与地方财政发展不平衡而进行的纵向转移外，财政资金可在区域之间的同级地方政府进行平行转移）。
比如欧洲易北河流域就采取了跨国境流域补偿方案，捷克和德国两国政府以财政公共支付手段进行拨款，由富裕地区向欠发达地区进行转移支付，对河流生态环境及上游水源进行资金补偿。
中国财政部于2016年曾发布《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》。具体到长江经济带，又于2018年发布《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，提出“建立流域上下游间生态补偿机制”。但由于各地政府协调困难，政策尚未完全落地。
图10： 长江经济带中上、下游损失占比（2014—2018年）
今年5月，全国政协委员、重庆市政府参事张洪再次建议健全长江经济带生态横向补偿机制，同时建议科学设定补偿标准，中央财政补助资金依据水质和年度水流量标准进行相关补助，如下游省市补助上游省市或上游省市补助下游省市。
然而，这一系列针对长江经济带的生态横向补偿机制的政策与建议仍然是以长江流域污染治理与水质保护为基础建立的。
而针对今年洪灾，部分专家所指出的中小河流域治理问题，其本质上与长江经济带生态治理问题一致，都涉及到区域之间整体调配的问题，更涉及到区域内不同城市彼此是否能顺畅调度、灵活运转的问题。程晓陶公开表示，中小河流域最主要的问题是缺乏统筹规划，治水讲究上下游统筹安排，对中小河流域的高水平治理一定是以流域为单元的综合治理。
如疫情的“挤出效应”使得中央对地方的纵向补偿机制受到影响，这种情况下是否可以建立一个针对中上游地区与下游经济发达地区之间的洪涝灾害补偿机制？这有待我们讨论。而如何突破行政区划、理顺管理体系、建立跨区域的流域整体统筹治理，则成为一道亟待解决的关键问题。
参考资料：
【1】《长江经济带市域经济格局演变及其影响因素》
【2】《长江经济带生态补偿机制深化研究》
【3】《2020洪水凶猛》
【4】《后三峡时代的长江防洪：警惕全流域大洪水，三峡不应过多拦截中小洪水》
本文来自微信公众号：未来城市FutureCity（ID：caijingtod），作者：敖雨璐（《财经》实习研究员）