老城更新,应该怎么做?
2023-09-15 15:00

老城更新,应该怎么做?

本文来自微信公众号:丈量城市 (ID:Measure-the-World),作者:华高莱斯,原文标题:《老城更新的核心逻辑,你Get到了吗?》,题图来自:视觉中国

文章摘要
本文介绍了老城更新的核心逻辑,包括激励机制和创意供应链。激励机制可以树立信心、创造机会和提升安全性,而创意供应链可以为老城更新提供内生动力。

• 激励机制可以通过容积率转移等方式吸引企业和社会资本参与老城更新。

• 创意供应链可以将产业锚定在特定的更新区域内,形成产业本地化,为老城更新提供持续发展的动力。

• 老城更新需要重视内容的发展,而不仅仅是外壳的更新,只有内容才能支撑更新走得更远。

7月底,中共中央政治局召开会议,分析研究当前经济形势,部署下半年重点工作。其中,房地产政策是社会各界的最大关注点之一,政策重点是“加大保障性住房建设和供给,积极推动城中村改造和‘平急两用’公共基础设施建设,盘活改造各类闲置房产”。


同样是在7月,21日的国常会上通过了《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》,这让老城更新,更准确地说是频繁出现的“城中村改造”格外耀眼。


新一轮的城中村改造,是棚户区改造的2.0版吗?


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恐怕不是,原因有两点。


其一,在2021年,住建部就已经明确规定,城市更新禁止大拆大建,不得以城市改造为名,做新的棚户区改造。2022年,政府工作报告提出的棚改计划,也只有120万套。而且,全国很多地方的城中村改造,开始试点以房票形式取代现金拆迁款,帮助已建成项目去库存。


其二,《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》关注的重点是超大特大城市,并不是上一轮全国上下齐头并进的棚改。而且,三、四线城市在之前的棚改中,城中村已经改造的差不多了,超大特大城市中却还有不少城中村。更直白点说,只有超大特大城市还有的改,还有市场。


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不过,城中村改造只是老城更新的一个侧面,老城区还要面对老旧小区改造、老商圈升级、历史文化街区保护等等一系列更新问题,同时,更新还要在“去地产化”的既定条件下进行,可谓充满挑战。例如,《北京市城市更新条例》明确指出,本市城市更新活动不包括土地一级开发、商品住宅开发等项目。


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挑战归挑战,老城更新是在经济放缓、人口减少的趋势下,城市能落地实施的促进内需、拉动投资、吸引人口等的举措中,为数不多看得见摸得着的“抓手”。只是新需求下,需要重新审视更新的核心逻辑,才能做到有的放矢、物尽其用。


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那么,老城更新的核心逻辑是什么?


用一句话概括——“信心”比“目标”重要,“内容”比“外壳”重要。


具体来说,老城更新由于产权复杂、难度系数大,实现目标不可能依赖“一个人”独自完成,需要吸引“一群人”共同参与,但这些的前提是要有足够的“信心”。


老城更新是个“慢活”,更是一个“微利”的活, 而且“新外壳”会随着大众的喜新厌旧失去吸引力,只有 “内容”才能支撑更新走得更远。


在此逻辑下,老城更新需要树立信心的“激励机制”,也需要内容可持续发展的“产业动力”。 


一、老城更新需要何种激励机制?


众所周知,老城区更新的极限动作是“留改建”,这使更新的回收周期变得更长——如采取微改造模式的永庆坊,俢旧比建新更花钱,改造成本是每平方米1万元,是新建成本的2倍。在实现收支平衡的前提条件下,预计回收周期为12.5年。


▼ 永庆坊


正是以上种种原因,很多社会资本、资源在面对老城更新时望而却步。要知道,仅依赖政府推动老城更新,建设本身或许不是问题,但更新后的项目需要持续运维,甚至可以说运维决定了项目的生命周期,而商业化、市场化的运维恰恰是政府所不擅长的。


因此,很多政府通过激励机制(调规、增加可售面积等)的设计,创造更多的“机会”,让企业、社会资本打消顾虑,加入老城更新行列中。  


1. 容积率转移机制


在国际上,“容积率转移”是较为常见且较为有效的激励机制。


容积率转移是指,在更新受限的地块做开发,开发者可将被减少的开发容积率,转移到其他可开发地块,相当于提高开发者在其它项目的容积率。


我国正在进行容积率转移的探索,如《上海市城市更新条例》规定的建筑容积率受到限制的,可以按照规划实行异地补偿;《深圳经济特区城市更新条例》规定在城市更新中承担文物、历史风貌区、历史建筑保护、修缮和活化利用,给予容积率转移或者奖励等等,但尚未形成可借鉴的操作机制。


▼ 容积率转移示机制意图


事实上,容积率转移能否顺利实施,受到3个因素的影响。其一,容积率转出区域适用范围过窄;其二,容积率转入区过度地产化,缺乏产业支撑,增加了城市的地产库存量;其三,能否确保转出区与转入区均有效开发,而不是开发者的投机行为。


面对这些影响因素,我们一起看看纽约和东京的容积率奖励,是如何实施的。


2. 纽约容积率转移机制


纽约容积率转移机制实施过程中,具有代表性的是剧院特区。


剧院特区位于曼哈顿中城,是百老汇的所在地,是纽约文化产业的重要支柱。该区域坐拥大大小小的剧院500多家,在2018~2019年演出季,百老汇一共为纽约经济贡献了147亿美元,而这与容积率转移机制推动更新密不可分。


▼ 剧院特区俯瞰


百老汇历史可追溯至19世纪初,到1920年代,百老汇剧院文化盛极一时。在经历了1933年经济“大衰退”,特别是1960年的嬉皮文化和老城空心化的冲击下,百老汇区沦落为低俗娱乐区、犯罪高发区,纽约时报称这里为“市内最差的街区”。


此后,曼哈顿中城的地产市场需求开始旺盛,纽约城市开发当局计划拆除部分老旧剧院,用于地产开发。


古建剧院的拆除引发了“拯救剧院”运动,纽约成立地标保护委员会,目的是能让古老剧院在房地产高压下保存下来。


但是一旦建筑被列为了“文物”,就意味着区域的更新停滞,文物区的民众也将无法获得城市发展的红利,更意味着每年需要投入大量资金维护。


划定特定意图区


一边是更新需求,一边是保护要求,这就造成了“既要、又要”的发展矛盾。


因此,纽约城市规划部在百老汇划出特定意图区,也就是剧院特区(纽约市的第一个特殊意图区)。目的是,在保护区域文化、建筑特色的基础上,通过“激励政策”和“城市设计”激活区域发展,容积率转移机制由此登场。


▼ 剧院特区范围示意(来源:NYC)



剧院特区的容积率转换突破了距离限制(此前只允许转出区与转入区相距一个街区),实行“任意交易”制度——在整个剧院特区内,允许修复的古建与特区内任何一个地块进行容积率转移交易;制定容积率转移标准,具体内容包含进行综合再分区、规定基础容积率、规定不同情形的容积率转移标准等。


这样一来,古建既得到了修复,其产权所有者也有了保护古迹的动力,社会资源也有信心参与更新建设。


▼ 剧院区的容积率转移机制示意


▼ 容积率转换使剧院特区形成新旧融合的风貌


容积率银行


为防止容积率转换出现供需不均衡,大起大落的状况,容积率银行孕育而生。


容积率银行作为一种特殊的不动产管理机制,由政府或其他非营利机构负责收储(被保护地未使用的容积率),再视开发需求进行分配。容积率银行是将容积率货币化,形成“购买容积率—销售容积率”的运作模式,出售一般采取公开拍卖方式。


容积率银行还有个伴生品“剧院基金”,其资金来源为开发商在购买容积率时缴纳的“手续费”(每平方英尺需支付17.6美元),剧院基金主要为戏剧产业的发展提供资助。


容积率转移机制及相关配套政策,使得容积率被转出区的古建得以保留,戏剧产业得到蓬勃发展,例如在2018~2019年演出季,百老汇接待观众超过1477万人次,提供岗位达9.7万个;而容积率转入区,则成为纽约抢手的商务区。


剧院特区容积率转移机制的成功,开启了曼哈顿的更新大幕,后续诞生了很多成功案例,如高线公园——允许高线廊道下方及控规范围内的土地所有者,将控规范围内的未建设空间指标,出售给高线公园范围以外的企业。


购买后的企业,可突破原有容积率限制进行建设,相当于以腾挪的方式实现价值共享。


▼ 实施容积率转移机制的高线公园


▼ 高线公园容积率转移机制示意


将容积率转移机制用到极致的,当属东京。


3. 东京容积率转移机制


东京也在自己的“特定意图区”实施容积率转移,该区域被称为“都市再生紧急建设区域”(紧急、重点推进的都市再生区域,日本共52个)


在都市再生特别地区内,会根据建设实际需求实施容积率标准:包括调整容积率基准,容积率在区域内部平衡,容积率分摊等,像东京的日本桥二丁目地区,更新后容积率从700%翻倍到1990%。


▼ 更新后的日本桥二丁目地区


容积率转移成就了日本CBD的中心——丸之内地区(4300家知名企业,产值占日本GDP的20%)


▼ 丸之内地区商务区俯瞰


丸之内地区在20世纪60年代,就成为东京首屈一指的商务区,但随着新宿、池袋、品川、涩谷等新一代的商务区崛起,以及日本泡沫经济破裂,丸之内地区不仅设施老化,竞争力下滑明显,成为了东京昼夜人口差异最大的区域之一。


也就是说,CBD软硬件太老了,需要更新升级。


▼ 品川等新一代商务区,挑战了丸之内地区的商务地位


2002年,日本正式颁布《都市再生特别措施法》,保障对重点区域、重点项目的发展升级。同年,丸之内地区被指定为都市再生紧急建设区域。


实施特别容积率标准


丸之内地区制定了特别容积率标准,包括提高原始容积率,放宽建设高度限制等。


建于1914年的东京站,则是容积率转移机制最为核心的转出区——东京站区域被划定为优先转售区域,容积率优先向车站周边的地块转移,转入区的不仅容积率获得提升,建筑高度限制也获得了极大突破(原有31m的高度放宽至最高200m)


▼ 东京站作为容积率转出区,在周边的6栋建筑实施了容积率转出


剩余未使用的容积率指标,可以在都市再生紧急建设区域内出售,收入一部分用于东京站修复更新、维护资金,一部分用于公共空间更新。在激励机制的推动下,丸之内地区开始了以东京站为核心的TOD建设。


▼ 丸之内地区特别容积率转换机制示意


TOD,CBD升级引擎


东京站TOD首先是提升运行效率与便捷度,通过地下车站层、地面层、连廊层、走廊层、接驳设施的无缝连接,形成立体化换乘。其次,在TOD引入文化、交流、观光等功能,包括会议场馆、博物馆、美术馆、剧场、影院、商业中心、轻医疗等,提高CBD的综合魅力,消除昼夜人口差异最大的不利影响。


最后,TOD区域内实施“绿色区域”战略,通过建设屋顶绿化、建筑物绿化、道路绿化、公共空间绿化的塑造,完成CBD的环境升级。


更新后的东京站TOD,不仅提升了CBD的活力,还为城市贡献了一个文化消费中心。丸之内地区再度成为东京重要的城市竞争力引擎,有107家上市企业总部在这里聚集,为城市提供了28万个工作岗位。


无论是纽约还是东京,激励机制为参与者带来了信心,更提升了政府所关注的项目“安全性”。不过安全性,并不能为更新提供 “生存保障”,只有选对“内容”也就是“产业”,更新才能长远发展。


像本章节的2个案例,均自带产业基础,如果是以居住为主的“城中村”,仅有空间更新,而没有产业的支撑,更新走向失败是大概率的事件。


二、城中村更新如何引入产业?


请注意,这里所说的产业支撑,并非社区商业一类轻量级的服务业,而是能与城市互动的产业,但这谈何容易。


例如,波士顿西区近邻城市CBD,原本计划通过城市更新,将整个贫民区拆除,再通过大师设计,迁入市政府等行政机构,将市CBD的商务功能延伸至此,完成区域升级。事与愿违,更新虽然完成了,但商务功能向其相反的方位聚集即波士顿南湾(近邻机场、高速路、海湾),波士顿西区并未能吸引到足够的产业作为支撑。


▼ 波士顿西区、CBD、波士顿南湾的空间关系示意


2015年,波士顿重建局正式向市民道歉,承认波士顿西区更新失败,并着手新一轮的再更新。


▼ 波士顿西区市政厅区域,主体出自Kallmann McKinnell & Wood设计公司,广场由贝聿铭设计。由于严重缺乏人气,被媒体称为“行将死在葡萄藤上”的区域


那么不是大拆大建,而是通过微更新,通过艺术类产业是不是更有效呢?


很遗憾,艺术可以成为老城更新的特色、亮点,但很难成为产业发展的核心动力。就像伦敦Soho区作为居住区,由于土地权属复杂,便采用了公共空间更新+点状更新的微更新方式。


流行音乐(特别是摇滚乐)曾一度主导了Soho区,但流行音乐的发展“过于垂直”(更何况摇滚强调的是叛逆精神),对区域的带动远低于其 “伴生品”酒吧、夜店的破坏作用, Soho区也逐渐成为伦敦著名的“问题区”。


90年代末,Soho区尝试发展本土独立电影,用产业推动转型,不过独立电影过于小众,形不成规模化的产业需求。


直到2013年,近邻Soho区的BBC总部建设更新完成,带来了22个媒体工作室,新媒体产业快速进入Soho区,目前区域内超过23%的劳动力从事相关工作。可以说,是BBC这类龙头企业,带动了Soho区的更新转型。


只是对于绝大多数老城更新来说(特别是城中村),能引来龙头企业具有高度不确定性,吃租金、做商业似乎是比较稳妥的选项。


▼ 北京前门更新后的共享办公


还有另外一个思路,那就是发展创意供应链。


1. 老城更新背后的创意供应链


老城更新绝非孤立地局部更新,它的发展更多是来自外部,特别是与城市的互动。


这种互动,取决于城市产业网络的丰富度,来自于产业对市民技能多元化的需求。这也就意味着城市规模越大,功能越复杂,需求越多元,技能越丰富,更新就容易发展出适合自身特点的产业。


比如伦敦,它是金融中心、文化中心、科技中心、旅游中心,它的老城更新诞生了众多各具特色的产业聚集区,如东伦敦的科技创新,伦敦西区的戏剧产业,伦敦南岸的文创产业,克勒肯维尔的设计产业,国王十字区的总部经济,南肯辛顿区的博物馆经济等等。


▼ 西区的戏剧产业


▼ 南肯辛顿区的博物馆经济


在这一系列产业聚集区背后,除了伦敦规模大、多元化的因素外,更为重要的是通过打造创意供应链*,将产业锚定在特定的更新区域内,也就是将产业本地化,避免形成逐利而行的“游移型”产业链。


需要强调的是,创意供应链的构建与伦敦“创意之城”战略转型,文创市场的繁荣,文化产业门类丰富密不可分,可以说是因和果的关系。


*创意供应链:是指在创意不同阶段,支持创意消费或生产的一系列商品和服务。伦敦每1个创意岗位,会带动创意供应链上的0.75个岗位需求。2017年,伦敦创意产业收入约522亿英镑,其中400亿用在创意供应链支出上。


▼ 创意供应链示意(来源:大伦敦政府官网)


下文我们通过克勒肯维尔,如何借助设计产业驱动更新进行说明。


2. 克勒肯维尔的创意供应链


位于伦敦老城区的克勒肯维尔,拥有 200 多个建筑事务所和 80 多个设计公司,其创意企业密度比伦敦任何地区都高,克勒肯维尔设计周更是享誉全球的设计节。


▼ 克勒肯维尔俯瞰


克勒肯维尔曾是伦敦城外的一座小村落,在莎士比亚的《亨利四世》、查尔斯·狄更斯的《雾都孤儿》中,均能看到他的身影,不过主要是以其脏乱差、小偷盛行的场景示人。


到了工业革命时期,酿酒、印刷、钟表制作等手工业作坊开始在此聚集,大量移民特别是意大利移民的聚集,因此被称为意大利村。


克勒肯维尔制造业属性一直延续到二战前,战后的城市空心化,制造业外迁,使这里的大量建筑空置,人口流失严重,逐渐只剩下失业工人居住区的属性。


▼ 克勒肯维尔保留着大量工业革命时期的住宅以及古迹



1960年代,当地政府开始推动更新,拆除大量厂房建设了芬斯伯里庄园等一批住宅项目,并完善了区域配套商业功能,希望吸引到中产阶级,但此时正值伦敦大建卫星城,疏解内城人口的年代,更新效果可想而知。


那么克勒肯维尔,是如何成为伦敦设计聚集区的呢?


抓住城市发展的外因


1970年代末,随着《内城地区法》颁布,伦敦发展重心重新回归老城区,特别是撒切尔执政后的一系列自由主义改革,金融业进入快速增长阶段,伦敦金融城由此崛起。


撒切尔还大力削弱政府对市场的干预,导致负责城市规划的部门被削减,规划开始放松监管(特别是建筑功能的更新),这让很多项目在更新上进行了多方面的探索。


在这些更新项目中,影响力最大的,当属位于金融新城和克勒肯维尔之间的巴比肯中心。这是由2000多套住宅(含公租房)和音乐厅、剧场、画廊等文化设施组成的文化综合区。


1982年,女王伊丽莎白二世亲自剪彩揭幕,巴比肯中心迅速成为伦敦的文化中心,现代主义建筑的代表,城市更新的典范。


▼ 位于金融新城和克勒肯维尔之间的巴比肯中心更新


有了示范作用,伦敦进入城市更新“黄金期”,建筑师、设计事务所开始大量涌入伦敦。而近邻巴比肯中心,又被其它有待更新区环绕,又有大量闲置建筑的克勒肯维尔,引起了设计企业的注意。


当地政府抓住时机,通过税收的优惠,功能改造限制的宽松,以及“怀旧”的环境,吸引设计企业。20世纪80年代开始,建筑设计公司开始进入该地区,如扎哈·哈迪德 、威尔金森·艾尔等等。


孵化创意供应链


克勒肯维尔的更新,也面临权属复杂问题,完整的地块已在上一轮住宅建设中用完,只能采用Soho区公共空间更新+点状更新的微更新路径。


与Soho区聚焦某一产业走到黑不同,克勒肯维尔以建筑设计为切入点,逐渐延伸到更广泛的设计领域,并借助拥有产业工人的优势,孵化出自身从设计到制造的创意供应链。


▼ 克勒肯维尔的微更新围绕“设计”行业展开



如设计从建筑延伸到相关的景观、家具、室内、品牌等领域,形成设计一条龙能力。负责区域公共空间运营的非营利组织克勒肯威尔绿色保护协会,以公共空间为展台,时常举行各类主题设计活动,街区成为设计产业的展示场,在提升环境品质的同时,进一步吸引更多企业与人才来到克勒肯维尔。


再比如工艺中心(Craft Central),是艺术家、创客、设计师和手工业者的交流平台,很多天马行空的设计,从构思到打磨,再到样品制造,都能在这里一气呵成。


就如克勒肯维尔设计周的合作商达伦·牛顿所说:“克勒肯维尔拥有设计界所需的一切,以及创建世界上最令人兴奋的设计区所需的所有元素”。


正是拥有了从设计到制造的能力,克勒肯维尔逐渐融入西区的戏剧场景、服装设计制造,南肯辛顿区的展陈呈现等等更广泛的创意生态链中。可以说,克勒肯维尔早已不限于设计领域,成为伦敦更为广泛的文化创意产业链中不可缺少的一环。


▼ 克勒肯维尔成为了伦敦创意生态链的交叉区域(来源:大伦敦政府官网)


三、小结


总结来说,激励机制解决的是老城更新如何树立信心,如何创造机会,如何提升安全性的问题;创意供应链则是针对老城更新如何“高质量地活下去”,而构建的一套内生动力。


虽然老城更新各有不同,激励机制、创意生态链也不是必选项,甚至在当前发展背景下,文旅驱动更新、科创驱动更新、商业社区驱动更新等等更为适宜,但无论更新主题如何变化,“信心”比“目标”重要、“内容”比“外壳”重要的核心逻辑是不变的


本文来自微信公众号:丈量城市 (ID:Measure-the-World),作者:华高莱斯

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