美国政府关门的事，还没完

当地时间9月30日，在距离美国联邦政府即将关闭的最后3小时，美国国会通过一项临时拨款协议，将维持政府资金至11月17日，暂时避免了这场迫在眉睫的政府停摆危机。

然而，仅通过持续决议并未彻底解除新财年预算问题带来的停摆风险。在这45天中，美国国会需继续围绕其中分歧展开激烈博弈，直至12项拨款法案内容全部达成一致。

10月3日，由于对麦卡锡违背承诺、依靠民主党人支持通过临时拨款决议的不满，美国众议院共和党人发起罢免麦卡锡议长的动议，并最终以216票赞成、210票反对的投票结果通过。

随着美国有史以来首次众议长被罢免，众议院有可能陷入一场旷日持久的混乱，使得关于政府预算问题的斗争更加复杂。

一、本轮危机的3个分歧焦点

拜登-麦卡锡谈判僵持多日，到5月底终于就债务上限达成协议，双方同意将新财年可自由支配支出限制在1.59万亿美元。6月初，协议在国会获得通过。当时，或许大多数人都未曾预料到2024财年预算问题可能引发政府停摆危机。

然而，众议院强硬保守派议员从未放弃推翻这一内容。他们认为该谈判结果并未实现其所要求的目标，即“以2022财年的支出水平来设定未来6年政府预算上限”。不过，在债务违约临近的巨大压力之下，彼时强硬派众议员未能凑足足够的反对人数来阻止众议院规则委员会将拜登-麦卡锡协议提交至众议院进行表决。

在国会开始就新财年预算展开辩论之际，强硬派众议员们以拜登-麦卡锡协议中的1.59万亿美元只是上限值而非最终值为由，坚持要求在此基础上将可自由支配支出再削减1200亿美元至1.47万亿美元。与此同时，这些议员声称，自2022年2月俄乌冲突发生以来，美国已向乌克兰提供了1100多亿美元。他们坚决抵制向乌克兰提供更多援助，并要求增加边境拨款、严格限制移民，以体现共和党人的优先议程。

上述这几点都是民主党人所坚决反对的，尤其在关于是否继续援助乌克兰的问题上，即便是温和派共和党议员，也并不完全支持强硬派人士的诉求。但是，在众议院共和党人与民主党人席位比为221：212的格局面前，即便极右翼议员只是少数，他们仍对程序拥有举足轻重的影响力，在很大程度上左右谈判进程。

与此同时，众议院议长麦卡锡的弱势地位，进一步加剧了众议院的立法僵局。当初，正是由于部分右翼人士的坚决抵制，导致麦卡锡经历了15轮投票，且在同意“任何议员都可以提出罢免议长动议”的条件下，才艰难获得了议长职位。在债务上限问题上的“妥协”，已经导致极端保守派对其极为不满，多次威胁要发起罢免议长的动议。因此，麦卡锡在当前预算谈判的过程中非常被动，即便温和派和极右翼人士分歧明显，也很难向民主党人寻求两党合作。

9月27日，在距离政府关门仅4日之际，麦卡锡仍然否决了参议院提出的两党临时性拨款法案，充分表明他在这一问题上的艰难处境。而众议院共和党人内部的分歧，也使得他们没有可能成功主导本次谈判的进程。

二、停摆危机尚未彻底解除

9月29日，在众议院未能通过主要体现共和党人优先事项的持续决议之后，众议院共和党人几乎就要因又一次政府关门事件沦为众矢之的。

30日，麦卡锡终于转向寻求两党合作。他所起草的持续决议版本，是在参议院前日通过的维持政府资金至11月17日的两党决议的基础上，拿掉了约62亿美元的乌克兰援助资金，以确保能够在最后时刻获得众议院通过。基本采纳了参议院版本的主要内容，是这份决议在当天参议院投票中得以顺利通过的关键因素。

从该持续决议的内容来看，为了避免政府在10月1日陷入停摆，两党都作出了一定妥协——协议未包含为乌克兰提供援助的资金，共和党人也暂时放弃了为边境安全提供额外资金以及大幅削减预算的要求。当前决议为国会争取了一段时间，两党得以在11月17日之前继续就新财年预算进行谈判。当然，这一版本持续决议中搁置的上述三大问题，必然还会成为接下来的辩论焦点。

如果两党无法在短期内达成共识，在2024财年预算法案尘埃落定之前，仍然需要通过持续决议的方式，在延长国会谈判时间的同时，暂时避免政府关门。然而，如果争斗继续加剧、连持续决议都无法达成，美国政府仍有可能陷入部分停摆状态。

三、罢免议长加剧斗争复杂性

在最后时刻为达成临时拨款协议而放弃削减预算等要求、转而寻求与民主党人合作的麦卡锡议长被罢免下台，让局势变得更加复杂，使本次预算问题的解决方案更加扑朔迷离。

众议院将不得不就新议长的人选进行投票。这一过程需耗时多久？谁能够赢得足够选票？目前尚无法预计。从理论上说，在共和党人占据多数席位的情况下，新议长人选仍将来自共和党。极右翼议员们必然会利用这一契机，力争在全年预算协议中实现他们的优先目标，在乌克兰援助资金以及增加边境安全费用问题上更加固执己见，并极有可能将这些诉求与新议长的人选相捆绑，或将干扰新议长的投票进程。这样，众议院会在一段时期内陷入混乱，立法事务也会受到影响。

无论继任者是谁，麦卡锡的前车之鉴都会使其更加致力于坚持共和党人削减预算等诉求，并会在寻求两党合作的问题上更为谨慎，以避免造成向对手屈服的印象，失去在本党立足的信誉和信任，从而使得两党弥合分歧的难度进一步加大。

距11月17日越来越近，对于任何继任者而言，如何缓和极右翼与温和派共和党人的鸿沟、领导空前分裂的众议院、尽快提出能被两党多数议员（尤其是共和党人）接受的预算方案，都会是极其艰巨的任务。

在此过程中，民意走向也是关键因素之一。如果舆论更猛烈地指向共和党人，那么，该党不得不尽快找到避免政府陷入停摆的方案，加快寻求与民主党人合作。在克林顿时期一次长达21天的停摆事件中，两位共和党人（时任参议院多数党领袖杜尔和众议院议长金里奇）在谈判破裂之后走出白宫时的笑容，让公众对共和党人究竟能否代表公共利益产生了质疑。舆论最终站到了克林顿那边，迫使共和党人放弃大幅削减开支和减税的诉求。

在当前这场危机中，参议院共和党领袖麦康奈尔也曾承认，在之前的政府停摆期间，公众舆论并没有站在共和党人一边。

鉴于此前麦卡锡-拜登协议有关1.59万亿美元可自由支配支出的内容，以及当前共和党人内部的撕裂程度，还有两党大多数议员关于有必要在一段时期内继续援助乌克兰的共识，民主党人在本次预算谈判中占据了更有利的地位。

极右翼共和党人虽然成功实现了驱逐麦卡锡议长的心愿，但却很难实现在预算问题上的终极目标。无论新议长是谁，新财年预算的最终方案都绝无可能绕开两党合作。而共和党内部撕裂越是严重，其面对民主党人的劣势就会越明显，反而会使最终方案朝着更有利于民主党的方向发展。

四、预算之争为何如此激烈？

每个财年预算立法，众议院和参议院拨款委员会需要通过12项拨款法案。在过去40年里，国会总共只有4次在10月1日新财年到来之前全部通过12项拨款法案。自1976年首次将财政年度开始时间改为10月1日以来，美国已出现20次至少持续一整天的政府关门事件。

从表面上看，两党之争以及共和党内部温和派与极右翼日益扩大的意识形态鸿沟是僵局发生的重要原因。更深层的一个关键的驱动因素是不断上升且看不到出路的联邦债务。事实上，争执不休的可自由支配支出，不过占联邦政府预算总额的1/4左右，社会保障、医疗保险和医疗补助等强制性支出项目才是大头，所占支出比重达到约50%，是推升美国联邦债务近年来不断达至新高的主要因素。但是，即便是共和党人也并不愿意触及这部分内容。

随着美国人口老龄化和由此产生的医疗费用和退休成本上升，今后这部分费用占GDP比重还会不断上升。与此同时，提高富裕群体税收的提议在国会屡遭挫折，从而使得支出失衡的问题将愈发严重。今年，美国联邦赤字占GDP比重接近6%，是最初预期的两倍。根据无党派国会预算办公室的预计，到下一个十年，联邦赤字预计将从当前每年约2万亿美元升至每年近3万亿美元。

因此，国会两党围绕赤字和削减预算问题所发表的各种政治表态，其实都是隔靴搔痒。在当前的政治生态下，除非美国经济出现突飞猛进的增长，否则没有可能实现大幅降低联邦赤字的目标。虽然美国国会最后时刻通过了持续决议，但导致预算之争的根本问题仍然长期存在，这次的剧情会在接下来的日子里继续上演。

五、“除非你得到了一切，否则就关闭它”

国会两党在最后时刻作出妥协表明政府关门对绝大多数国会议员也会构成一定压力。9月23日，穆迪在分析报告中发出警告称停摆危机使美国政府信用评级面临压力。虽然短暂停摆对经济干扰不大，但这将凸显美国的制度和治理实力相对于其他AAA级主权国家的薄弱之处。政治极化会加剧对财政决策的重大制约，特别是在美国财政实力下降、财政赤字不断扩大、债务负担持续恶化的情况下。

当然，仅此一事未必能够阻止美国政府再次走向停摆，因为无论是政治极化还是债务负担的恶化，所带来的后果都是渐进累积的，相对于债务违约，停摆危机相对影响有限：

（注：债务违约可能立即引发金融市场剧烈动荡等后果，将严重伤及美国政府的信誉和美元的全球储备货币地位，削弱美国国债的安全性和流动性，美债将会因此支付更高的利息成本，从而给美国经济造成严重负担。）

首先，影响范围只波及可自由支配支出的这部分，即预算总额的约1/4，医疗保险、医疗补助、社会保障等强制性支出内容基本不受影响。12项拨款协议已经达成共识的，则不受关门影响。

其次，涉及国家安全、公共安全等被认为不可或缺的部门和相关岗位，仍然会继续运作。各个部门会根据自身情况、政府相关指导意见，提前规划好休假和上班人员的安排。所有拖欠联邦雇员的欠薪，将会在政府恢复运作之后补上。

再次，美联储、联邦存款保险公司、货币监理署、美国邮政服务等资金来源并非国会的机构，以及此前已经通过其他法案等方式获得拨款的机构，如国税局已通过《通胀削减法案》获得运作资金、司法部长任命的3名特别检察官等，因其拨款是永久性的、无限期的，运作不受影响。

最后，受政府停摆影响的主要是联邦雇员，联邦工资约占GDP的2%，对整体消费支出和投资以及经济增速的影响不太显著，且会在停摆危机结束之后有所反弹。因此，在1976年以来的政府停摆事件中，美国股市基本上不受影响。

这在一定程度上解释了停摆危机相对频繁的原因——两党所需承担的政治代价有限。这也是为什么特朗普可以毫无负担地在他的社交平台上煽风点火，呼吁大家“除非你得到了一切，否则就关闭它！”

然而，对宏观经济影响不大，并不代表普通老百姓对此无感。若这段时期需要政府部门的服务，老百姓会觉得相当不便，可能需要等到相关机构恢复运作或者经历一定时间的程序拖延。比如，虽然政府停摆不影响社会保障强制支出的支票发放，但是，福利审查、新卡申领等流程会由于工作人员数量不够而拉长。再如，虽然国家公园仍然开放，但清洁工作等政府服务停滞会导致游客的游览体验大幅下降。而所有因为政府关门而只能无薪工作或无薪休假的联邦雇员们，也只能重新规划家庭开支、避免入不敷出。

本文来自微信公众号：瞭望智库 （ID：zhczyj），作者：柯静（上海社会科学院国际问题研究所副研究员）、王震宇（上海社会科学院新闻所助理研究员），编辑：李雪