打破行政隶属的分税制，如何改变中国经济格局

一、 增强中央财力

今天回过头来看，1994年实施的分税制改革是眼光长远的，其机制设计也很科学。一方面是不计较一时之得失，中央财政对地方做了一些让步，全力确保取得改革共识。另一方面立足于中长期财政收益，一些原则性的问题从来没有做出调整，直到分税制实施七年后，中央财政才实现了大幅度的盈余。最后，同期推行的其他财税改革，也直接或者间接保障了“两个比重”——中央财政收入占全国财政收入的比重、全国财政收入占GDP的比重——的提高。

与财政承包制相比，分税制在财政体制方面有三个巨大的转变。

首先是将优势税种都划入中央财政收入，例如关税、消费税、75%的增值税等，而将当时一些不太重要的税种，例如营业税和（地方企业）所得税留给了地方财政。

其次是将财政缺口倒置。改革前是中央财政出现缺口，需要地方财政上解收入，而分税制实施后，几乎所有地方财政都出现了缺口，需要中央通过转移支付进行弥补，央地间的财政地位出现了逆转。

最后是规则统一，没有讨价还价的余地。在改革前的财政承包制期间，各地的包干规则不同，地方上就会想办法争取更优厚的分成规则，而分税制的规则对所有省份都是一样的。这个原则也一直坚持到今天，无论实施什么样的地区性发展战略，中央和地方的分税制都不再调整。

说了这么多，分税制到底做了什么呢？分税制改革的主要内容是三方面。首先是重新划分财政收支。相对来说，财政支出的变动并不明显，主要调整的是财政收入划分。如表3—1所示，中央固定收入包括三类，即消费税、进出口税、央企税收（不含增值税）；地方固定收入中除了营业税和所得税之外，还包括土地相关的税收，特别是将土地出让金留给了地方财政；共享收入中的主体是增值税，中央分享75%。

其次是建立垂直隶属于中央的税收征管机构，以确保中央收入不受地方干扰。1993年之前，中国只有地方税务局，且完全隶属于地方政府。自1994年开始，原有税务局被拆分为国家税务局和地方税务局。国税局是垂直管理体制，不仅负责征收中央固定收入，还负责征收全部的共享税，例如属于共享税的增值税的全部收入。

最后是重构了中国的税收制度。用增值税替代原有的产品税，将之建设成为中国第一大税种，在此基础上加征了消费税，弥补了增值税和产品税的税率差。统一了内资企业所得税，将公有和私有企业的所得税统一为33%。精简税制结构，税种数目由37个减少为23个。

这三个部分是彼此关联的，税制改革提高了税种的集中度，增值税成为第一大税种，跟中央财政收入相关的税基也扩大了。紧接着这些税种的管理权限全部纳入国税管理的范围，在操作层面保证了征管的独立性。最后将征收后的收入按照有利于中央财政的规则进行分成。分税制改革在提高“两个比重”方面的效果是立竿见影的。其中中央财政收入占全国财政收入的比重，由1993年的22%提高到1994年的56%，全国财政收入占GDP的比重也由最低的10%逐步提高至20%（见图3—5）。

当然，如此巨大的逆转，一定要有地方政府和地方财政的支持。1992年，全国九个省市先推行了分税制的试点。1993年上半年正式启动分税制方案的设计，当年7月份的第一个方案是非常激进的，计划将主要税种全部划入中央财政，例如整个增值税全部作为中央固定收入，而将剩余几个税种（所得税、营业税等）的大部分也划入中央。这个方案遭到地方的一致反对，于是在8月份推出了后来的方案。即使修改了方案，要想得到地方的全力支持还是相对困难的。时任国务院副总理朱镕基带着相关部委去地方“做工作”，朱总理一共走访了17个省市，其他省市则由财政部长去沟通。

最后实施的分税制方案充分照顾了地方利益，主要体现在两方面。一是对地方损失的收入，中央财政以税收返还的形式补贴地方，并且还给税收返还设定了一个增速，即全国的“两税”（增值税和消费税）每增长1%，相应的地方税收返还增长0.3%。另一方面，草案中的税收返还基数设定在1992年，并以此确定分税制后地方获得的税收返还。而地方财政要求把基数设定在1993年，并在最后一个季度人为地将基数抬高了600多亿元，中央财政基于长期和全局利益考虑，将这部分基数“照单全收”。

二、 扁平型财政 ：财政收入与企业发展脱钩

在财政包干制时期，中央财政必须在省财政的池子里分成，而省财政又依赖于地方财政。但是在分税制阶段，中央财政是“一竿子插到底”，直接在微观上与企业绑定在一起。如图3 — 6所示，任何一个企业在交税的时候，其每一个税种的收入去向就已经明确了。如果这个企业缴纳了消费税（如烟草生产企业），这个税种的所有收入直接划入中央国库；如果是增值税，其中的75%划入中央国库。

分税制虽然名义上是划分中央和省的收入，但实际上已经完全绕开了地方财政，将中央财政、省财政和地方财政放置在同一个层级，每一级财政都直接面向微观层面的企业，这一规则适用于任何的企业属地、所有制、大小等。这样，分税制构建了扁平型财政体制，取代了财政包干制下的垂直型财政。

之所以能够做到扁平化，是因为中央分享的不再是地方收入，而是具体的税种。当时23个税种的收入归属是非常清晰的，要么完全是中央的，要么完全是地方的。如果是共享税，中央和地方共享的比例也是清晰的，并且是按税种设置了具体的分享比例。由于中央财政与具体税种直接挂钩，而税种又落实在具体的企业身上，因此中央财政也就与微观层面的企业直接挂钩。企业和多层级的财政，构成了一个“多对多”的关联。

分税制与财政包干制相比，彻底改变了地方政府的财政激励。在财政包干制时期，地方企业的利税首先要归集到地方财政，地方财政收入规模就跟地方企业规模直接相关，于是政府就想方设法保护本地企业发展。分税制实施之后，企业最主要的税种是增值税和企业所得税。

在 2000 年之前，企业所得税的收入规模非常有限，留给地方财政的增值税收入仅有 25%。如果考虑到省以下财政的进一步分成，留给基层财政的增值税会更少。在这样的背景下，地方政府发展