提起“言论自由”,不要只想到美国
2019-02-07 20:35

提起“言论自由”,不要只想到美国

虎嗅注:美国是现代传媒行业的奠基地,也被视为报道、言论最自由的国家(地区)之一。不过,然而在2018年的世界新闻自由排行榜上,美国仅仅在179个国家/地区中排名第45。排名最靠前的,大部分都是北欧国家。背后的原因是什么?


本文转自公众号“新闻实验室(ID:newslab)”,作者:方可成。


谈起“言论自由”和“媒体独立”,中国读者脑中想到的更多可能是美国。其实,同样是在言论自由和媒体独立的大原则之下,各个国家可以有非常不一样的具体模式。美国以商业媒体为主的模式,只是其中一种选择,而且并不一定是最优的选择。如果我们打开世界新闻自由度地图,我们会发现美国并非新闻自由方面表现最好的国家——排名最高的大多是北欧国家。


在本文中,我们就来了解北欧国家的一员——瑞典拥有怎样的媒体制度。这种与美国非常不同的制度,究竟是如何保护和支持媒体的独立自由与健康发展的?


悠久的言论自由传统


正如瑞典的国歌所唱的,“你古老,你自由”,早在1766年,瑞典就成为了世界上第一个将新闻自由的理念写进宪法的国家。尽管其后经过了几次反复,出现了限制言论自由的政权和案例,但瑞典人争取和捍卫言论自由的努力没有停止过,直至今日成为言论自由排行榜上的领先者。


古老的《瑞典新闻自由法》不是只有落满灰尘的版本,你还可以在议会网站上找到。图片来源于Fredrik Funk/DN/TT


1949年,现行的《新闻自由法》生效,其中规定:“新闻自由是指每个瑞典公民有权在没有公共当局或其他公共机构事先阻挠的情况下发表书面材料,而且此后不得因其内容而在有审判权力的法院之外受到起诉……”


1991年,瑞典议会又通过了《言论自由基本法》(Yttrandefrihetsgrundlagen),成为对宪法中言论自由精神的补充,其中规范了广播、电视、电影和互联网(部分)等视听媒体的表达自由。


正是在宪法和法律的保护之下,瑞典媒体获得了独立于政府的地位,政府不得干涉媒体的运作。2018年9月,瑞典电视台的一档讽刺脱口秀节目被指“辱华”,后来节目组向中国人致歉。当时,有一些中国民众不理解:为什么瑞典政府不去干预这家电视台的节目内容?甚至有人觉得:这可能干脆就是瑞典政府故意安排播出,用来羞辱中国的阴谋?这样的疑问是对瑞典媒体制度的极大误解——实际上,瑞典媒体完全是独立生产内容的,政府不会干预,也无权干预。


当然,自由往往需要自律作为保障,言论自由不等于可以口无遮拦。瑞典新闻业有一套较为成熟的自我管理、自我监督机制。瑞典新闻委员会(Swedish Press Council)就是这样的自律机构,它成立于1916年,是世界上最古老的自律评议机构,宗旨是解决媒体之间以及媒体与公众之间的争端,判断媒体的做法是否符合职业操守。同样在1916年,瑞典还通过了第一批新闻伦理规范。


1969年,瑞典又设立了新闻监察员(Press Ombudsman)。个人如果对媒体的表现有不满意的地方,便可以向监察员投诉。这些自律机制保证了媒体会将言论自由的权利用在恰当的地方,而不是在行使言论自由的过程中侵害公众利益。


公共广播电视和报纸补贴


瑞典的媒体享有充分的新闻自由,但这并不意味着政府要在媒体制度中完全缺席。实际上,瑞典的媒体制度告诉我们:如果政府能够摆正自己的位置,那么它的参与不仅不会伤害新闻自由,还会有利于新闻业的发展。


瑞典政府参与媒体制度的方式主要有两个方面,一是公共广播电视系统,二是报纸补贴制度。


在瑞典,每一个拥有电视机或收音机的家庭都需要支付一笔费用,以支持公共广播电视台的运转。2018年,这笔费用是2400瑞典克朗一年(约合人民币1800元)。有了来自全民的财政支持,瑞典的公共广播电视就无需依靠广告等其他收入,因此也就无需为收视率而焦虑,可以专注于为公众提供优质的内容。而观众在收听收看公共广播电视节目时,也就不会有被广告打断的烦恼。


从2019年1月1日开始,这笔费用的收取方式发生变化——不再与家中是否有电视机挂钩(现在越来越多人家中没有电视机了),而是被涵盖在一项更广泛的”公共事业费用“(public service fee)当中。这笔费用最高收取每人每年1360克朗(约合人民币1000元),中低收入者缴纳的费用会更少。



当然,在公共广播电视系统之外,瑞典也有商业性质的广播电视台。二者各占半壁江山。


公共广播电视系统并非瑞典独有,英国的BBC和日本的NHK都是为人熟知的公共广播电视台。政府会通过立法的方式保证收取的费用被有效地收取和使用,并且保证这笔钱不会影响媒体的独立性。也就是说,政府所扮演的只是一个帮忙向全民收钱的中间人角色,这个中间人是不会对媒体所生产的内容指手画脚的。


对于纸媒来说,瑞典政府的角色则是提供财政补贴。只要一份报纸达到一定的订阅规模、规律性地出版,并且保证良好的新闻职业操守,就可以向政府申请财政补贴。这项补贴可以让媒体更少地受到商业力量的影响,并且可以支持媒体去做成本更高、收益更低的报道(例如调查报道),还可以支持那些聚焦于地方事务(因而规模不可能做大、广告和订阅收入不可能太多)的报纸。


同样,这种财政补贴不会影响到媒体的独立性。瑞典政府扮演的仍然只是一个“中间收钱人”的角色——从公民中收税,然后将税收的一部分交给报纸,资助它们的发展。除此之外,政府不会干预其他。


可以看到,瑞典的媒体体现了极强的公共性。比起美国,瑞典媒体的商业色彩要淡了很多。这会对媒体的内容产生什么影响?新闻传播学界对此做了不少研究。大家形成的共识是:强大的公共媒体,可以提供更优质的新闻报道,更少哗众取宠的内容。


例如,在一篇对比美国和瑞典媒体对大选报道的学术论文中,研究者发现:美国媒体倾向于将大选描绘成一场赛马比赛,它们更关心候选人的策略招数和人气指数;而瑞典媒体则更倾向于关注候选人提出的具体政策。无疑,关注具体政策的报道对民主制度是更有益处的,因为选民可以对候选人的具体主张以及对自己的影响有更多了解,从而作出更为明智的投票决策。而如果只是把竞选描绘成一场赛马比赛,那么选民也就只能当吃瓜群众,看了一场热闹之后,对候选人的具体政策主张依然糊涂,最后投票时作出的选择很可能是不明智的。(论文地址:https://doi.org/10.1177/1081180X06293549)


如果政府能够摆正自己的位置,那么它的参与不仅不会伤害新闻自由,还会有利于新闻业的发展。


新的挑战和应对


新闻自由和媒体独立从来都不是上天赐予,也不是一劳永逸的。即便在新闻自由状况优良的瑞典,也不断有新的挑战出现。


近些年来的一大挑战是媒体所有制的集中——通俗来说就是,越来越多的媒体是属于同一个老板的了。据统计,从本世纪初开始,瑞典已经有超过一半的媒体更换了所有者。2016年出版的《Den svenska mediemarknaden 2016. Ägare, företag, medier》一书披露,瑞典8家最大的媒体集团控制了全国93家日报中的76家。


所有制的集中,对于媒体的多样性和内容质量势必造成伤害,这也是全球媒体的一大趋势,瑞典没能置身其外。不过,瑞典的几位学者在一篇论文中指出了一个积极的变化:和美国及西欧国家相比,瑞典出现了更多在传统媒体机构之外的小型、地方性媒体。这些媒体不属于大的媒体集团,它们通过报纸、网站、社交媒体等渠道,为本地社区提供多样化的内容,在主流之外形成了有力的补充,特别是对于支持被称为“民主的毛细血管”的地方社区运转极有帮助。(论文地址:https://doi.org/10.1080/17512786.2017.1392254)


另外一种主要的挑战是来自互联网。随着人们的阅读习惯从传统媒体转向数字媒体,瑞典的媒体制度也在相应作出调整。例如,从2019年开始,政府提供的报纸补贴将会扩展到新媒体领域,特别是为地方性的小型新媒体提供资助。


互联网和社交媒体给虚假信息的流行提供了温床,在世界范围内带来了所谓的“后真相”时代。很多人认为,要对抗虚假信息的传播,从根本上说就必须提高民众对信息的判断力,也就是所谓的“媒介素养(media literacy)”。瑞典政府一直以来在加强国民媒介素养方面做出了不少努力。为了更好的应对互联网时代的挑战,2017年,瑞典对中小学的教学大纲进行了修正补充,特别强调了学校除了需要训练学生辨别网络信息的能力。瑞典国家教育局还专门为中小学老师提供了一系列教学指南,指导老师们讲授数字化时代的诸多新议题,例如如何批判性地使用网络信息源,如何保护自己的网络安全,如何使用社交媒体,是否可以在网络上使用别人的照片等等。


Credits: Carolina Romare/imagebank.sweden.se


此外,互联网也将言论自由与其他价值的冲突暴露得更加明显,一个最重要的现象就是全球范围内仇恨言论(hate speech)的蔓延。仇恨言论指的是针对特定人群的有意攻击和威胁,这些人群包括女性、难民、残疾人、LGBTQ等等。也就是说,仇恨言论针对的不是针对个人特质,而是群体身份特征,比如“你见识浅,因为你是女人”;“那是个黑人,肯定很危险”;“你们河南人都是骗子”。


仇恨言论会带来严重的负面影响。被仇恨言论攻击的群体,会在社会中面临更大的阻碍和歧视;他们在被仇恨言论攻击之后,会感到无法反击或不愿反击,因为这些言论在心理层面造成的冲击太大了——这样一来,一小群发出很大声音的仇恨言论者,就能够主导网络言论、甚至操控整体的讨论氛围,最终导致的结果自然是意见多元性的下降。


国际社会形成的共识是:仇恨言论并不受言论自由保护。近年来,瑞典通过立法等方式,在禁止和打击网络仇恨言论方面也做了很多努力。当然,在如何更好地判定仇恨言论,如何保证对仇恨言论的打击不会伤害言论自由等具体问题上,还有很多可以探索的地方。


除了应对互联网给言论自由带来的挑战,瑞典政府也在积极利用互联网来推进言论和信息的自由传播。例如,瑞典政府专门设立了一个网站(www.regeringen.se)来公开发布政府数据,这就使得个人、NGO、媒体等可以很方便地使用、研究、监督政府数据。通过这样的措施,政府的透明度和开放程度得到了进一步的提升。

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