当“最强大脑”遇上“最强戏精”:纽约政府如何做预算?
2019-03-12 08:49

当“最强大脑”遇上“最强戏精”:纽约政府如何做预算?

本文来自微信公众号: 不成熟研究(ID:PSR-26),作者:罗雨翔。封面:纽约街头


当我们聊起城市时,总会讨论各种政策。从住房、医疗到市政建设,这些政策决定了我们在城市中生活的方方面面。


我们关注城市政策,却总是忽略一个重要的概念——预算。尽管大家都明白“钱很重要”这个道理,但动则好几百页的政府预算文件以及那一长串的数字和表格总是显得过于冰冷、难以咀嚼。


其实不然。政府预算听起来虽然单调无比,但实际上它的“戏”是最足的。


在电影《黑客帝国》中,无数个滚动的字节构成了庞大的母体世界(The Matrix)。政府预算里的数字虽然看起来没有《黑客帝国》那么酷炫,但其本质也是一种编码(code)——预算构建出的,正是整座城市运作的底层逻辑。


电影《黑客帝国》(The Matrix)


研究生毕业后,我来到了纽约市预算局工作。纽约是全美国最能花钱的城市,其一个市的政府预算比弗罗里达一个州的还大。作为“资本主义政治机器”上的一颗小螺丝钉,我参加了这座城市的预算管理和制定。小到批准政府部门购买卫生纸,大到制定多个市政项目的建设计划,这些事务让我看到了一些数字背后的故事——有的很奇妙,有的很奇葩。


在纽约,各个政治家、官员和居民永远在对有限的资源进行博弈。其博弈的结果最终都会以美元数的形式体现在每年的政府预算中。预算是各种城市政策的量化体现,它往往比写得天花乱坠的新闻更能真实、直接地体现政府的各种意愿和风向。


这期,我就来“八一八”纽约的预算局,谈谈我所理解的这座“政治机器”和它的运作逻辑。还和上回一样,“故事汇”在前头,干货和思考在后头。


一、最被人痛恨的政府机构 


纽约市长公布2019财年预算 图片@Benjamin Kanter


纽约市预算局的全称是NYC Mayor's Office of Management and Budget(市长管理与预算办公室)。在加入预算局之前,我其实并不知道自己将在工作中扮演“坏人”的角色。


纽约预算局很庞大,但其组织结构却相对扁平化。400多名分析师按照政策领域被分成各个工作组,每个工作组再专门对接一个市政部门。比方说,纽约市的公共绿地和游乐设施是由公园局负责,那么预算局里就有一个相应的“公园工作组”,由5至6名预算分析师组成,专门管理公园局的资金和预算。相应地,交通局的预算将由“交通工作组”管、住宅开发局的预算将由“住宅工作组”管……


在每年的预算季刚开始的时候,各个市政部门会向其对应的预算局工作组“伸手要钱”,递交它们各自明年新的项目计划以及预算方案。我们在预算局里将这些部门的新计划称作“New Needs”。


市政部门的新需求可谓是五花八门。有些很抽象,比如好几千万美元的节能减排计划(然而可能没人知道这个计划具体要怎么操作);有些则很具体,比如申请3万6千美元来为办公室购置32台电脑(电脑的型号可能都确定好了)


面对这些部门的各种需求,预算局工作组的分析师们需要使出全部的智商,唱起“黑脸”来找茬。


在我刚开始接触预算制定的时候,我的组长就语重心长地告诉我:


“伸手要钱的政府部门往往不会把所有的信息都公布得一清二楚。你啊,就要比它们更聪明,用一轮一轮枪炮式的提问,来洞察每个需求背后的故事。只有这样,你才能分析出每个新需求的内部逻辑、价格运算以及政策意义。”


近代政治学之父——马基雅维利(Machiavelli)曾说过,君主只有像狐狸那样狡猾,才能识破各种陷阱。的确,我在工作中发现:


  1. 有时候,政府部门的需求是虚假的,比方说,他们申请添置32台新电脑,但查出来竟发现其实这个部门前不久才刚刚集体更新过硬件,且这段时间没有人员扩招的计划,所以根本不需要买电脑;


  2. 有时候,部门的需求虽然是真实的,但资金数额计算有误——3万6千美元可能是电脑的市场价,但政府集体采购时可能会有优惠;


  3. 还有时候,需求本身没有问题,但却不是那么紧迫,可以等到以后再来拨款支持。


有人说,美国政治的本质即是人民对政府的不信任。其实光是在政府内部,也存在预算局对其他部门的不信任。


所以其实预算局的工作,并不只是和数字打交道、做做加减乘除。我们的工作更像是侦探:通过对各种数据和文件进行研究分析,以及通过和市政部门的负责人进行直接对(拷)话(问),我们判断每一个新需求的真实性、准确性和必要性。在这个阶段,预算局的分析师非常不留情面。面对我们,其他政府部门也许是有些害怕或者充满“恨意”的。


二、唱完黑脸唱红脸 


电影《变脸》(Face/Off)


纽约预算局的“大boss”叫做“预算主管”(Budget Director)。预算主管由市长直接任命,她是直接和政治家们进行对话、掌管整个城市钱袋子的最高级政府职员。


我作为局里的一颗小螺丝钉,平常除了在电梯里偶遇主管之外,是接触不到她的。只有在制定预算的中后期,我才有机会跟着组长一起进她办公室、在她面前做汇报。


但对预算主管做汇报时,我发现自己的身份竟有了180度的转变。


面对主管,我们这些工作组的成员从一开始的“侦探”变成了“推销员”。起初,我们还和自己负责的市政部门“对着干”,但到了预算主管的面前时,我们却站到了市政部门的同一战线,成为了项目的推荐者。


这是因为,从一开始的前期审查到中后期的总结汇报,预算局工作组的任务已经从“买方”变成了“卖方”。之前唱“黑脸”时,我们的目的是筛选出真实、准确且重要的好项目。现在我们面对预算主管,就需要唱起“红脸”来推荐这些项目,代表我们各自负责的市政部门向主管“拿钱”。


“黑脸”代表着绝对的技术理性。在金融领域,买方只有对一家公司进行了深入的分析,才能预判投资能否有丰厚的回报,并依此决定是否买入;公共财政从某些方面来说与金融有相似之处,其核心任务是将纳税人的钱分配到回报最高的地方。对于政府来说,确保项目和需求的真实性、准确性和必要性,是整座城市财政健康和政策合理的必要条件。


既然工作组的分析已经确保了这批项目的质量,那么预算主管为什么不直接给我们推荐的所有项目都批钱就好了呢?什么我们还得去唱这个“红脸”、绘声绘色地尝试说服她?


这是因为,技术理性并不是预算制定过程的全部。在预算这场“戏”中,工作组的人设和主管的人设存在根本上的不同。


我们作为预算局工作组的分析师,和各个部门有频繁、直接的接触,因此我们了解并关心各自考察项目的种种细节。但对于主管以及市长等政治家们来说,他们在意的则不仅仅是项目本身,而是公共资源在不同政策领域的分配以及这背后的政治角逐。


如果资源是无限的话,那么每一个应该得到拨款的好项目都应该被写进政府预算中去。然而,因为真实世界中的资源总是有限的,所以并不是每一个真实、准确和必要的项目都能够得到资金支持。


图片@Tagger Yancey IV


在见完预算主管后,我问组长:


“所以在纽约,每年的政府预算到底有没有一个封顶值?如果有的话,这个封顶值到底是多大?”


组长笑了笑,说:“其实对于这个问题,很少有人能答得清楚。级别越高的人,在看待预算的时候,关注的往往就越不是数值本身的大小。他们关注的,是不同政策领域之间的对比。”


在看待数字时,相对值比绝对值重要。这,便是最直观的预算政治。


打个比方,如果主管说“纽约市交通局今年申请的预算太高了”,那么她的意思也许并不是说这份预算的数值本身太高。她的言下之意可能是:“和其他部门的预算相比,交通局的预算不合理,因为在目前的政治环境下,交通并不是市长最需要发力的领域。”


正是因为资源的有限性以及预算制定的政治性,“侦探”们费尽心思筛选出的项目最终往往无法全部顺利获批。因此,我们在对自己负责的市政部门唱完“黑脸”之后,还需要代表他们向预算主管唱“红脸”,从而在狭窄的政治空间内,为城市生活不同的领域争取有限的资源。


三、一次惊心动魄的“无用功” 



经过了一番折腾,我们做出来的预算终于递到了市长面前,等待市政厅的最终批准和公布。一般这时候,我们这些分析师的工作也就算是到此结束了。“黑脸”也好,“红脸”也罢,我们终于可以休息休息、进入愉快的“悠闲期”了。


正当我和同事在各自座位上“打酱油”时,组长突然气喘吁吁地赶来,说:“之前做的工作得全部撤回。”


什么?Ctrl + Z?这是怎么回事?


还请让我来把这史上最奇葩的“无用功”的原委缓缓道来。


纽约政府预算分为两个大类:日常支出预算(expense budget)和大型建设预算(capital budget)。前者负责支付公务员工资、房租和卫生纸之类的运营开销;后者用于修路、搭桥和建公园等市政项目*。我们组这回被告知需要撤回的,是前不久才刚制定好的建设预算。


在政府的预算和账单中,时间是个非常重要的概念。建设预算表中除了显示项目名称、金额和资金来源外,还会专门记录时间:一笔钱或批给今年,或批给之后的某一年,其指定的时间会被严格地登记在预算表中。


举个例子,某公园A在2018年得到了纽约政府的100万美元拨款支持,并计划在当年就投入建设。那么在政府公布的建设计划(capital plan)中,这100万美元就会被记在2018年下。



然而,政府要建一个公园,需要设计、采购、建造等多个流程——这些过程通常需要花上好几年的时间。如果公园A在2018年只完成了设计工作而已,那么市公园局在2018年实际出资的金额也就会仅仅只是项目的设计费;这就导致了在2018年,市公园局在该项目的实际出资将会大大低于项目的整体预算。


实际出资的英文叫做“commitment”。这个词很有意思,其既有“投入”的意思,也有“承诺”的意思。在政府预算的语境下,这种一词多意的情况倒是十分贴切的——政府把预算里的钱花出去,即是兑现了自己当初做预算时的承诺。


纽约政府非常关注commitment,并会将承诺出资率(commitment rate)作为考核各部门业绩的标准之一。其计算方法就是用每年实际花出去的钱,除以预算中一开始分到的钱。



对于公园A这个项目来说,如果2018年实际花出去的钱只有设计费15万美元的话,那么这个项目在2018年的承诺出资率就只有15%(即设计费15万美元除以总预算100万美元)


搞建筑工程的人都知道,绝大部分的建设项目无法在一年内完成。所以如果公园项目都是像这样记账的话,公园局在2018年的总体承诺出资率会非常的低。如果一个部门承诺出资率太低的话,它便会受到预算紧缩的惩罚。这是因为,在预算主管和市长的眼里:


  1. 极低的承诺出资率表示该部门花钱的能力不强。一个不怎么花钱的部门,自然不需要在未来拿到更多的项目预算;


  2. 每年,各个部门没有花完的建设用款会被保留并登记到来年的预算中去的。这样一来,如果一个部门今年有很多钱没有用完,遍会给人一种“这家伙钱还很多”的错觉,因此来年的预算中会减少新进资金的数额。


可是,公园项目的承诺出资率低,其实既不能表示公园局不会花钱,也不能说明公园局之后不需要新的资金——项目周期本身的长度往往才是承诺出资率太低的“罪魁祸首”。


我们作为预算局的分析师,非常心疼公园局的这种窘境。所以,为了让预算中资金的时间分配能更加合理地反映项目实际的周期,我们会和公园局进行合作,在制定预算时,对资金的时间分布做出精密的调整。


打个比方,如果项目A(总价100万美元)将在2018年完成设计(15万美元)、在2019年完成建设(85万美元)的话,那么我们就会在预算表中,从原先2018年的100万美元中拿出85万美元放进2019年的那一列里,以此改善承诺出资率。



通过把单个项目的总预算拆成不同的部分,并按照项目的时间线将金额分配到不同的财年内,这个项目每年的承诺出资率将得到大幅度的提升。


这个操作听起来很简单,执行起来可挺费事。


为了达成预算在时间维度的合理分配,公园局的项目经理(project manager)和景观建筑师们需要为我们提供高质量的项目时间表。我们收到后,将根据每个项目不同的进度,在庞大的市财政系统里修改各项目的资金的分配。除了新项目以外,正在进行的项目也得被修改,从而提高公园局的整体承诺出资率。因为每个项目的调整幅度不同,所以预算修改无法通过函数来一次性解决;纽约的公园建设预算表中有2000多行信息,这些都得一个个手工输入……


麻烦归麻烦,但让预算的时间线和实际项目进度保持一致,可以提高公园局的承诺出资率,以免让它们在预算中被“冤枉”——这是一个城市的财政状况健康以及过程公平的体现。


然而,在这一切都做完之后,组长突然接到了市政厅的通知,让我们撤销之前所做的工作,把预算的时间分配改回到最初的样子。



这样一来,市公园局的承诺出资率会重新回到一个极低的水平。我实在是想不通了,市政厅到底为什么会提出这样的建议?


四、时间即是政治 


纽约市政厅 


市政厅之所以让预算局做这种看似不可理喻的“无用功”,主要是基于当时的选举政治。


在纽约,公园的建设资金通常来自于市长、市议会议员以及行政区区长的拨款。这些人物都是政治家,是由纽约市民一人一票选举产生的。


每年,政府的预算表都会对市民完全公开。民众可以通过读取预算中的各种信息(项目、金额和时间等),来了解这届政府的政治偏好。


对于许多选民来说,如果政府把某项目在2018年的100万美元预算改成了15万美元,并把剩下的85万美元放到了2019年,就意味着该项目被严重拖延了,而项目的拖延意味着政府忽视了这个公园的重要性、没有履行一开始所做出的承诺。这样一来,选民很有可能会因此对现任的官员们丧失信心,并在投票时表态。这,便是资金和时间相互作用所产生的奇妙的政治效应——它并非完全的不理性,其存在的原因主要是技术官僚和选民之间的信息不对称。


预算的这种政治性在大选年间(election year)会尤为明显。当年组长通知我们去做“无用功”时,正是纽约市的大选前夕——几个月后,市长、市议会议员等职务将进行选举。在大选前的重要关头,政治家们想要争取连任,因此绝不敢做任何可能影响民意的事。


于是,因为调整项目的预算可能会被市民视为项目延期,所以市政厅对我们发出了指令,要求撤回预算表的所有改动。毕竟,将建设资金往后推移,是有着极高的政治风险的。


但也正是因为这样,市公园局的承诺出资率将不得不再度变低。到头来,公园局的预算将受到“惩罚”,许多新的公园项目将得不到资金支持,选民会满意吗……


从技术的角度来看,要想达到资金的理性分配,决策者需要将目光放广,看到整个项目的全部周期;资金的分配只有遵循项目本身在时间线上的进度,才能达到市财政状况的健康。可是,由于技术官僚和广大选民之间存在着信息鸿沟,普通市民不一定知道并理解项目的实际周期,因此,对于政治家来说,迫于选举的压力,将目光集中在当前这一年才是最有效的战略,哪怕这种行为会对资金的使用效率和城市的总体建设造成不良的影响。


那怎么办呢?我问组长。


“没什么办法。技术理性和政治权力遵循着不同的逻辑,对于‘时间’这个概念,两者实在是有着非常不同的理解和安排。”


 结论:重新理解政治机器 


电影《黑客帝国》(The Matrix)


“政府”到底是什么?我们该如何理解它?它到底是像家长那样在“监护”我们?还是更像是“活雷锋”(非盈利组织)那样在服务我们?亦或是像帮派那样在进行统治?


初到纽约预算局的我,当时最直观感受是:这里的政府既不像家长,也不像非盈利组织或帮派;它其实像是一个企业。


不管你是否专门研究过政府,你都一定听过“政府企业化”这个概念。政府企业化,指的是政府的本质越来越向企业的逻辑靠拢——作为市场环境中的“经济主体”(economic agent),政府和企业一样,在运营上重视效益等各种指标的量化考核,在目的上追求经济体量和利润的增长。


现在,当你在Google中输入“run government”时,搜索建议的第一条就是“run government like a business”。政府和企业之间的边界日益模糊,这已是大众思潮。特朗普当选总统的承诺之一,正是要像运营企业一样地来“运营美国”。



在纽约政府,这种“企业化”的运营逻辑是极其深入的。


预算局是整个市政府的CFO(首席财务官):当其他部门向我们提交新需求时,我们会做出“买方研究”式的投资报告;当制定大型市政项目的预算时,我们会考核各部门的关键绩效指标(KPI,如前文提到的承诺出资率)。之所以要像管理企业一样地管理各部门,是为了让政府的每一个决策都在经济上站得住脚,避免公共资源的浪费和权力的滥用。


说白了,即是让技术理性来为财务健康保驾护航。


这种政府的企业化行为并不只存在于美国等成熟的资本主义市场经济体。在中国,越来越多的学者开始用企业的目光来重新分析并定义地方政府的行为和逻辑。国内政府官员面临经济发展的压力,同时各省市之间对企业和人才之间的竞争日益加剧,这使得分权制下的地方政府逐渐地像企业那样制定目标、管理资源、执行政策、提高效益。


如果你读过赵燕菁的《土地财政:历史、逻辑与抉择》等文,你应该对这种政府企业化的视角并不陌生。事实上,赵燕菁当年在英国的博士论文就叫做The Market Role of Local Governments in Urbanization(城市化中地方政府的市场作用)。他将地方政府比作“企业”,其“产品”即是各种公共服务。在论文中,赵燕菁对政府的“商业模式”(business model)、投入-产出结构、融资手段和交易成本等进行了阐述和分析,这些是他日后分析中国地方政府的各种现状和变化趋势的理论基础。


赵燕菁


但是,政府的运作真的只遵循经济逻辑吗?当我们用看待企业的方式来理解政府时,我们的研究是否会忽略些什么?当我们用运营企业的手段来在现实中“run government”时,我们的公共生活是否会跟着跑偏?


政府企业化的一个重要侧面就是公共议题的“去政治化”(the depoliticization of public affairs)。当经济和金钱的逻辑渗入并且取代了社会、政治和文化生活的方方面面时,政府具体的政策制定和人们更广泛的政治生活将变得仅仅是以效益为重而已。可行性研究和投资回报率等KPI可以帮助人们用“理性的”方式来达成一致(consensus),但这些手段也同时抹去了不同人、不同群体之间在政治诉求层面的本质区别和他们各自的想象力,逐渐淡化并使人忘记了政治中本该有的激情和冲突(conflict)


现在,我已不再在政府工作。然而,当我回想起纽约预算局中的工作经历时,我忽然意识到:“戏精”对“大脑”的种种反噬,其实表明政治并没有“死”。


预算制定中“黑脸”和“红脸”的轮番登场,以及选举政治给预算局带来的“无用功”,证明了市民、政治家和技术官僚对于政策的制定其实还是有除了经济效益和技术理性之外的考虑的。不同的角色在不同领域之间进行政治互搏,其对抗的声音在纽约这种多元化的社会中显得格外强烈、振聋发聩。


在纽约,预算过程中技术理性和“戏剧冲突”之间的摩擦,使得政府这台巨大的机器发出了“咔嚓咔嚓”的噪音。但这可能其实是最好的状态——也许我们希望政治机器是能够发出这些噪音的,因为它让人意识到了政治的存在,并提醒听见噪音的政客、官僚以及市民都去参与进来、共同改善这座机器的运作。


相反,如果人们能仅通过技术理性就对所有政策决议达成一致,那么这台政治机器就不会发出任何声音。但如果一台庞大的政治机器总是安安静静的,你其实难以断定它到底是真的很完美,还是其实早已停止运转、一片死寂了。

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