本文来自微信公众号：IPP评论（ID：IPP-REVIEW），作者： 李明隽、谭锐，头图来自：视觉中国
越来越多的中国城市雄心勃勃地对标纽约、伦敦和东京等国际大都市，表示要将自己打造成顶级全球城市，并且都把建设金融中心职能作为战略重点。
（图为纽约市布鲁克林大桥，源自网络）
一、金融危机重创纽约经济
2008年，一场席卷全球的金融危机在纽约市爆发，纽约市引以为傲的金融业一度拖垮了纽约市乃至世界的金融体系。尽管国会和纽约联邦储备委员会采取了紧急措施，但是随之而来的信贷紧缩造成了纽约史上最严重的一次经济衰退。
金融危机对纽约市的传统支柱产业——金融业造成了毁灭性的打击。一方面，金融危机导致金融业的几家大型企业受到重创。贝尔斯登（BearStearns）和雷曼兄弟(Lehman Brothers)这两家历史悠久的投资银行由于证券化资产上的巨额亏损而被迫倒闭。为避免同样的情况发生，美林证券将自己卖给了美国银行，而摩根士丹利和高盛则转型成为银行控股公司。曾经作为世界上规模最大银行之一的花旗银行，在五个季度内累计损失超过330亿美元。此外，纽约证券交易所（NYSE）在2008年的损失高达470亿美元。
另一方面，金融危机造成了大量人员失业以及收入下降。据估计，纽约市的金融业在2008年裁员超过8000人，2009年裁员约4.3万人。由于华尔街的萧条和全国性的经济衰退，其他行业也出现了大幅度的裁员，对专业和商业服务需求的减少导致服务行业2008年裁员约9000人，2009年裁员超过2.9万人。另外，2009年金融业行业薪资下降30%，约270亿美元[1]。
二、纽约市产业多元化的探索
2008年的金融危机是纽约市在八年内遭遇的第二次严重冲击，进一步凸显了纽约市长期以来对少数周期性行业的依赖，这些行业的波动性大，容易出现繁荣也容易形成萧条。实际上，在金融危机爆发之前，纽约市政府就已经在探索如何促进产业多元化。2000年1月，纽约市呼吁建立技术中心。为促进纽约市科技产业的蓬勃发展，大量的金融资本注入到曼哈顿的中城和下城的科技初创企业，即使这些初创企业没有完整的商业计划和任何有实际意义的盈利计划。因此，在2000年下半年和2001年，随着互联网泡沫的破裂，以投资科技公司为基础的经济增长被摧毁，许多初创企业倒闭，纳斯达克交易所受到严重冲击。而2001年发生的“9·11恐怖袭击”又使得纽约经济雪上加霜。
面对这些冲击，迈克尔•布隆伯格（Michael Bloomberg）临危受命。布隆伯格政府认为，纽约市的经济发展不应只依靠几个传统支柱产业，而是要形成多元化的经济发展方式，并试图将经济基础扩展到以生物技术、时尚、媒体技术为重点的一系列不同行业中，从而使经济摆脱占主导地位的金融业。因此，布隆伯格在第一个任期期间（2002—2006年）启动了一套广泛的经济多元化战略，到2006年，纽约市在五个行政区的十多个行业和子行业雇佣了310万私营部门工人。十个行业的就业人数都超过了10万人，但没有哪一个行业的就业人数超过总就业人数的18%。相反，四个传统的支柱产业——金融和保险、专业和商业服务、健康和社会援助，以及零售和批发贸易所创造的私人部门就业薪资(1960亿美元)占到全市(2620亿美元)的四分之三。经济多元化战略还有很长的路要走。[2]
三、五区经济机会计划
2008年的金融危机再一次让纽约市意识到依赖单一产业所面临的巨大风险，因此，布隆伯格政府为纽约市制定了长期战略经济发展愿景，即“五区经济机会计划”(Five Borough Economic Opportunity Plan)。这个计划包括三个部分：旨在带领纽约尽快度过目前的经济低迷期，并在五个区开创一个繁荣的新时代；通过为今天的纽约人创造就业机会，实施为明天创造就业的长期愿景；在城市的每个角落建设负担得起的、有吸引力的社区。该计划不仅希望重振纽约经济，还希望为纽约注入更强的竞争力，并在未来实现增长。
五区经济机会计划是一项综合战略，旨在使纽约市尽快度过经济衰退的阶段。该计划详细介绍了几个重点发展产业，包括生命科学、时尚、金融服务、媒体和科技、旅游[3]。其中，布隆伯格曾向纽约经济与社会发展中心强调，生物技术和应用科学产业将促使纽约市和纽约都市区的经济成为21世纪世界经济增长的引擎。为了完成经济多元化举措，布隆伯格政府正在采用公私合作的方式进行投资，以帮助该市的经济在21世纪及以后的全球竞争中发挥作用。
四、生命科学产业
纽约市区域经济发展协会2017年和2018年的发展报告都将打造生命科学产业集群作为未来几年城市产业发展的重点。纽约市选择生命科学产业作为自己的发展方向，一方面是因为其较好的发展前景，另一方面是因为纽约市拥有发展生命科学产业的优势资源。纽约市拥有大量医学研究机构、世界顶级大学、医疗保健服务提供商和全美国领先的制药行业，这些对形成有规模的生命科学产业集群至关重要。
为鼓励纽约市生命科学产业的发展，2016年底纽约州和纽约市共承诺提供12亿美元的公共激励措施，以支持推动生命科学行业发展的公私合作计划。例如，在哥伦比亚大学医学中心创建的奥杜邦生物医学科技园区（Audubon Biomedical Scienceand Technology Park）就是公私合作计划的一个例子，医学科技园的目标是，开发具有开拓性的生物技术，将医学创新从实验室转化为临床应用。在奥杜邦研究中心的创建过程中，哥伦比亚大学负责管理研究团队和技术革新，纽约市政府和纽约州政府则为研究中心提供了约4千万美元的发展资金。
在公私合作的方式下，纽约市最近几年取得了一些有代表性的成果，初步形成了生命科学产业集群。其中，纽约市生命科学项目（LifeSci NYC ）是2017年纽约市为发展生命科学而成立的项目，该项目耗资5亿美元，为期10年，预计将创造约1.6万个新的高薪工作岗位，助推纽约市成为生命科学研究领域的全球领导者。LifeSci NYC推出以来，已获得500万美元的开放湿实验室孵化空间（Wet-LabIncubator）, 于2019年初全面投入使用。
另一个成功的项目是纽约州州长发起的“纽约州生命科学计划”(New York State Life Science Initiative)，目前正在鼓励私营部门进行投资，以满足种子和早期生命科学公司的需求。2018年6月，强生创新公司(Johnson &Johnson Innovation)在纽约基因组中心(New York Genome Center)开设了一个占地3万平方英尺的孵化器和创业发展项目——JLABS@ NYC，由纽约州生命科学计划出资1700万美元资助。
虽然纽约市目前在建立生命科学产业集群方面取得了一些进展，但是在发展过程中仍然有很多需要改进的地方。第一，纽约目前缺乏生命科学企业的早期风险资本。据测算，纽约州在2017年每获得1美元的美国国立卫生研究院（NIH）资金，仅能吸引10美分的风险资金。相比之下，加州每1 NIH美元可以吸引1.56美元的风险投资，新泽西州是1.52美元，马萨诸塞州是1.01美元。纽约市在吸引私人投资方面，历来落后于波士顿等竞争对手。为了帮助吸引投资，纽约州的生命科学计划包括截至2018年1月的两项新的税收抵免方案，该地区著名的生命科学投资者的活动也有所增加。
第二，生命科学产业的发展依然缺乏大量人才。纽约的许多顶尖学院和大学，包括强大的社区学院网络，为许多生命科学学科提供学术指导。但是，生命科学产业集群对人才的需求仍然很难得到满足，目前生命科学行业内有超过2800个职位空缺。第三，纽约市依然缺少价格合理且位置合适的空间，而这是早期生命科学公司发展所必须的。[4]
五、智慧城市
除了重点发展的生命科学产业，纽约市的经济多元化战略还将智慧城市作为战略支柱之一。2015年纽约市区域经济发展报告将纽约市定位为“全球智慧城市产业枢纽”（Global Smart City Industry Hub）。
纽约之所以将发展智慧城市作为新兴产业是因为：第一，技术革命正在改变社会和全球经济的各个方面。技术应用的一个新领域是管理和提供政府服务和公共基础设施，特别是在市政一级。城市正面临着前所未有的增长，需要扩大现代化服务和基础设施。因此，需要一个致力于帮助城市“智能”地将技术和数据分析应用于其管理、基础设施和服务交付的新行业。第二，纽约市拥有全美最庞大并且最安全的开放数据库，这个数据库要求所有80家城市机构在2018年前将其数据发布到网上供公众使用。目前，已有60个机构提供了1300多个数据集，这些数据集被企业家和开发人员用于创建供公众使用的资源。
到2019年底，全球“智慧城市”市场预计将从2014年的4000亿美元增至1.13万亿美元，纽约市将成为这一快速增长领域的领导者。纽约市拥有对市政数据公开最开放的政策，因此，纽约市成为私营部门研究和投资“智慧城市”应用的重点。同时，该市的大学在数据分析和城市信息学方面处于领先地位。政府希望正式建立一个以纽约市为中心，但最终扩展到纽约州所有地区的“智慧城市集群”。在未来，智慧城市技术将是一项快速增长的全球业务，纽约将成为这一领域的领导者，这要归功于该市强有力的市政公开数据政策，以及正在形成的公私合作开发关系。[5]
六、纽约的启示
1991年，萨斯基娅·萨森（Saskia Sassen）在其出版的著作《全球城市：纽约、伦敦、东京》（The Global City: New York, London, Tokyo）中对书名所列的三个城市进行了深入研究。她认为，全球城市是世界性的金融业和生产性服务业的中心。这本书树立了纽约顶级全球城市的形象，而金融业是否发达也成为一个城市是否顶级全球城市的评判标准。
金融业无疑给纽约带来了前所未有的繁荣，然而时至今日，纽约市的经验表明过度依赖金融业的弊端日益凸显，谋划城市的产业结构转型势在必行。为此，纽约市政府瞄准了生物科学、信息技术等高技术含量的产业，尽管转型艰难，但是这代表了城市产业转型的一个新的方向。纽约市自1940年代起制造业就开始逐步衰落，逐步被服务业取代，1980年代的金融去管制化和全球化导致了金融业和专业及商业服务业的勃兴，而如今，纽约的城市经济又到了一个新的关口，即由虚拟经济向高技术型经济转变。如果说纽约位于全球城市发展阶段的最前沿，那么它当前面临的转型问题无疑给它背后的跟随者指明了未来的方向。
在中国的城市中，香港是真正意义上的全球城市。香港和纽约有很多相似之处，都是国际金融中心，金融业是支柱产业；都是高度开放的外向型经济体，易受世界经济波动的影响；都是自由市场体制，资本的力量超过政府的力量。两次金融危机同样让香港认识到产业结构转型的必要性。港府曾于2010年提出发展六项优势产业的建议，包括创新科技、文化创意产业、教育、医疗、监测和认证以及环保产业。通过培育新兴产业实现城市产业竞争力的动态更替是城市保持长久活力的秘诀，基于这一认识，港府培育六优产业是契合发展趋势的。然而由于种种原因，如产业结构的路径依赖、既得利益集团的反对、政府难以实施有效的产业政策等，香港的产业结构转型成效甚微。
越来越多的中国城市雄心勃勃地对标纽约、伦敦和东京等国际大都市，表示要将自己打造成顶级全球城市，并且都把建设金融中心职能作为战略重点。纵观纽约市的产业发展历程，我们不禁要问：一个城市要获得全球竞争力，是否都需要变成国际金融中心？是否都需要经历金融业的繁荣和衰退才能进阶到高技术经济发展阶段？这些有价值的问题都有待进一步探讨。
从历史的角度看，城市的主导产业形态经历了一系列变革，从手工业和商业到制造业，从制造业到金融业和生产性服务业，再到高技术产业。高技术产业之后是什么不得而知，但可以肯定的是，城市产业形态没有“历史的终结”，它是一直变化的，这就启示我们，要不断地推进城市产业结构的演变，才能使城市在国内外的竞争中立于不败之地。
文中注释：
★ 本文系IPP独家稿件。作者：李明隽，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师；谭锐，华南理工大学公共政策研究院副研究员。
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