联合国要“断粮”了吗?
2019-10-24 12:52

联合国要“断粮”了吗?

本文来自微信公众号:瞭望智库(ID:zhczyj),原标题《因为美国不发签证,俄罗斯提议联合国总部搬家……其实,联合国的这个危机更紧迫!》,作者:李因才(上海社会科学院国际问题研究所助理研究员),编辑:李雪,封面:东方IC


10月24日是联合国成立74周年纪念日,但联合国最近可“不太平”。


前段时间,一则“联合国总部将搬迁至西安”的谣言在网络上大肆流传。陕西西安警方随即展开调查,结果发现,这是别有用心的人,故意散布谣言,以实施诈骗。


不过,想让联合国“搬家”的国家,确实有。


据俄罗斯卫星通讯社10月18日报道,联合国消息人士透露,俄罗斯正式按照程序提交决议草案,建议把联合国大会第一委员会从纽约迁往维也纳或者日内瓦,抗议美国不友好的签证政策。


该消息人士表示,联合国预计将于11月对决议草案进行投票表决。俄罗斯常驻联合国副代表库兹明此前表示,美国在本届联大会议期间未给18位俄罗斯外交人员发放签证。


除了搬家,联合国更面临着“十年来最严重”的财政危机。


日前,联合国秘书长古特雷斯警告成员国,流动性储备可能在本月底前耗尽,届时,联合国将无法及时向其员工和供应商付款。


全球最大国际组织为何如此缺钱?


 

1. 经常预算,大家一起拖


联合国经费主要分为三大块:经常预算、维和经费、专门机构经费。


拿经常预算来说,从1980年代开始,大会在决定预算分配方案时都是采取“多数决”原则——由出席国家代表三分之二多数同意通过。


各国应缴纳的具体数额由大会的第五委员会(即会费委员会)制定,依据是一国的国民生产总值、人口、支付能力等因素,最低不能低于0.001%。


最高限额一直在走低,联合国刚成立时,美国承担的比例高达40%,从1974年开始,不超过25%,目前则改为22%。


按照联合国财政规则3.5条,在会费比例和金额确定后,成员国应在首月即1月31日前即全额交足。


然而,在联合国193个国家里,通常只有1/6会遵守这一规定。


北欧国家、瑞士、加拿大、澳大利亚等发达经济体和部分发展中国家是按时缴纳会费的典范,有些国家甚至提前缴上了2020年的部分金额。不过,由于这部分国家缴纳总额较少,对联合国的财政贡献不大。


多数国家会一直拖下去。


截至今年10月10日,131国缴齐,62个国家或只缴一部分,或根本没缴。而去年同时期,就已有141个国家完成任务。


更严重的是,2019年的预算总额为28.5亿美元,当前收到19.9亿美元,仅占摊款总额的70%,而去年同期为78%,差额近2.3亿美元。


日本以前缴费非常积极,近些年也开始拖延,2016年~2017年都是在4月份缴纳,去年是7月份,今年则拖到8月份。


其实,联合国的会费通常到年底也收不齐。去年结束时,也只有152国缴完,这还是近些年的最好纪录。


这些旧帐逐年累加,是造成目前财政困难的最大“元凶”。


目前,没有缴齐的国家主要分布在美洲包括北美和南美、非洲和中东地区。加上往年累计旧帐,经常预算未缴总额高达13.85亿美元。美国、巴西、阿根廷、墨西哥、伊朗、以色列和委内瑞拉7个国家占了其中的97%。


其中,美国6.74亿美元的会费迄今一分未缴,加上往年拖欠的3.81亿,共计10.55亿美元,占全部欠费总额的76%。


原因不难理解,作为缴纳会费和捐助款项来源大户,美国很不满意——美国感觉投入了巨额金钱,却没有收获到足够的话语权和影响力,为此频频“退群”表示抗议。


比如,联合国教科文组织完全脱离美国的掌控,一致接纳巴勒斯坦为其会员,美国随即退出该组织。


在特朗普上台之后,这种强硬的惩罚措施越发鲜明。2017年12月,时任美驻联合国大使妮基·黑莉宣布,美国将对联合国两年期运营预算进行“历史性削减”,要求后者削减其运营预算、按照美国的方案进行改革。


按照2020年预算案,白宫要求在2019年资助金额的基础上削减联合国维和摊派27%,常规预算和专门机构资助各削减25%,停止向包括联合国儿童基金会和联合国妇女署在内的一些项目和基金注资。


2. 维和开支,美国耍手段


维和行动的开支要远超经常预算。2015年年度维和经费高达80亿美元,比起四年前,2019年度核准的经费降了不少,只有65.1亿美元。


为了节约开支,去年以来,联合国关闭了科特迪瓦、利比里亚和海地的维和特派团,压缩了苏丹、刚果(金)等特派团的规模。


尽管如此,联合国目前还有14项维和行动正在运作,大约10万来自120多个国家的维和军警和文职人员参与其中。南苏丹、马里和刚果(金)三地的特派团维和经费都在11亿美元左右。


维和行动由安理会设立,联合国大会决定经费分配。不过,并不存在统一的维和账户,联合国大会为每项行动设立独立账户,由会员国摊派供资。所以,一旦有账户出现赤字,要想从其他盈余账户挪用以解燃眉之急,秘书长还得费一番周折。


与经常预算相较,维和行动的经费摊派存在很大不同,五大常任理事国承担的责任远超其他国家。2019年,“五常”承担经费比例超过全部经费的57%,其中美国27.8%,中国15.2%,英法俄三国共计14.45%。


除了“五常”,在安理会寻求常任席位的日本、德国以及发达经济体意大利、加拿大和韩国的缴纳比例分别在9%~12%之间。


总的来说,这10个国家供养了80%以上的维和经费,其余所有国家加在一起,只有19.48%。


在维和领域,美国依旧是“欠费大户”,较经常预算欠账更巨。目前,已经关闭的维和项目欠债2.55亿美元,正在运作的维持和平部分欠债20亿美元。


1990年代早期,美国的维和经费摊派都在30%以上。1994年,国会感觉美国承担比例太高,为1995年后的所有财政年度设定了25%的资金上限。但是,联合国为美国制定的摊牌比例基本维持在28%左右。


这种差距使得两者之间存在不少缺额。以2019年的维和经费计,这意味着美国不愿多缴1.82亿。


以前美国国务院和国会经常通过在特定时间内提高限额和允许联合国使用往年拨付的维和资金的超额部分来弥补这些不足。然而,自2017财年以来,美国国会一直拒绝突破25%上限。


3. 联合国真的要“断粮”了吗?


值得一提的是,联合国各机构对各自经费拥有自主权,由此也造成了经费管理上的一些问题。


今年4月,美国白宫高级顾问库什纳(特朗普的女婿)就曾在一封机密邮件中,指责联合国近东巴勒斯坦难民救济和工程处“腐败不堪”。


注:近东巴勒斯坦难民救济和工程处主要负责向生活在约旦河西岸、加沙地带以及约旦、叙利亚和黎巴嫩的500多万巴勒斯坦注册难民提供人道主义救助、教育和医疗等服务。


旧账、新账累积,加上恶意拖欠,最近几年,现金短缺问题一直让联合国头痛不已。


去年以来,联合国不仅耗尽了自己的现金储备,还出现巨额赤字——去年赤字达4.88亿美元,截至今年10月9日,赤字已经达到3.86亿美元,本月底很可能将突破去年的水平。


由于资金供应不足的压力,联合国的运作已经受到影响。


早在今年1月,联合国就开始采取削减开支,停止雇员并减少会务、差旅等支出,不然连9月的联大一般性辩论也可能无法如期召开。


目前,联合国已经耗尽1.5亿美元的周转基金和2.03亿美元的特别账户资金,并从关闭的维和账户中挪用了3300万美元用于周转。


然而,维和账户总额只有1.3亿美元左右,这部分的盈余很快也将耗光。


3月和5月,古特雷斯已经向大会和国际社会说明财政窘境,并写信给会员国,敦请他们及时并全额缴纳预算会费和各项摊款。秘书长已经向秘书处3.7万名职员发出了无法及时开付工资的预警。


不仅如此,维和经费欠账导致联合国无法为出兵国偿付津贴。依约定,会员国自愿出兵,薪金由本国政府支付,联合国则按照大会确定的标准费率偿还(目前每名士兵每月约1428美元)


但是,由于经费困难,偿还费难以到位,一些出兵大国如埃塞俄比亚、印度、卢旺达、巴基斯坦等因此损失严重。单单印度一国就被拖欠了3800万美元,其次是卢旺达(3100万美元)、巴基斯坦(2800万美元)、孟加拉国(2500万美元)和尼泊尔(2300万美元)


4. 还不至于活不下去


不过,虽面临财政压力,但联合国还不至于活不下去。


根据《联合国宪章》第十九条规定:凡拖欠本组织财政款项之会员国,其拖欠数目如等于或超过前两年所应缴纳之数目时,即丧失其在大会投票权。


为了避免失去投票权,多数国家会将欠款控制在一定幅度内,美国通常会从10月的预算月开始大幅拨款,弥补上大部分缺额。


一旦美国缴纳会费,就意味着联合国至少获得超过10亿美元的现金流,其财政窘境自然化解。


当然,美国不会全部缴纳,尤其不会缴纳维和部分中超过25%的部分。由于存在缴纳比例分歧,往年累计部分估计也无望。


总的来说,美国自然不愿意失去对联合国的影响和掌控。特朗普政府总体的目标是通过“断粮断炊”逼迫联合国朝着自己意愿的方向改革,并相对压低美国的摊费比例。


从联合国方面看,为缓解压力,古特雷斯秘书长也提出了一套建议,以增强适应能力,包括:增大经常预算和维和预算储备,调整经常预算不同部分优先次序,将流入各个维和特派团的资金统一到一个资金池加以管理,引入更多的缴费惩罚和激励机制等等。


不过,不平衡的缴纳比例导致联合国的运作很大程度上依赖于个别大国,特别是美国。美国不掏钱,联合国就很快就会陷入财政危机。相比经常预算和维和预算,专门机构对美国的依赖更深,有的机构从美国获得的捐款高达60%。2016年,美国政府为联合国各系统提供了超过100亿美元的资金,六成是自愿捐助,四成是摊派费用,其中粮食计划署获得20亿美元。


不成比例地依赖个别国家的供资模式,是当前联合国最大的问题,它决定了联合国始终难以摆脱这种被“断粮断炊”的窘境。这种情况在历史上多次出现过,1960年代,美国就曾威胁过联合国。当时它承担的比例更高,达40%。十多年前,小布什政府时期也威胁过要“断炊”。


联合国需要引入更多的资金渠道,增加一些发达经济体的摊费和自愿捐助金额,这将更有助于联合国以更加独立、更加公平的地位应对各类危机。


本文来自微信公众号:瞭望智库(ID:zhczyj),作者:李因才(上海社会科学院国际问题研究所助理研究员),编辑:李雪,封面:东方IC

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