如何让农民成为现代化受益者?这些国家这么干
2020-08-20 14:21

如何让农民成为现代化受益者?这些国家这么干

本文来自微信公众号:瞭望智库(ID:zhczyj),作者:陶短房(旅加学者),编辑:蒲海燕(瞭望智库),题图来自:视觉中国


中国是个传统农业大国,面对庞大人口基数和日益增长的农产品消费需求,摆在决策者和广大利害攸关者面前的最大难题是:


如何通过合理规划、流转和农地集约化管理等措施,提高农地使用效率?


同时,如何让农民成为最大受益者,而不是变成又一次“剪刀差”的付出者?


事实上,农村社区现代化、农地制度改革和合理规划利用,是任何一个国家在迈入近代化、现代化过程中,无论如何都绕不开的一个话题。


在“迈入现代化”的历史进程中,各国也曾走过一些弯路、犯过一些错误。


其中,有的国家最终获得成功,却付出了巨大代价,如英国历史上著名的“羊吃人”;


也有的国家付出了不菲的代价,却至今仍在摸索、挣扎中,如上世纪70年代曾大搞“农村社区集中居住”的罗马尼亚和尝试“乌贾马”(ujamaa,即“村社社会主义”)、走过漫长弯路的坦桑尼亚。


还有不少国家,如加拿大和法国,以较小代价让农民和农村社区真正获利。


他山之石,可以攻玉。对中国而言,研究借鉴这些外国农地合理利用和农业社区现代化的宝贵经验,大有裨益。


加拿大农村为什么没有走向衰败


加拿大是全球最大的农业国之一,每个农业劳动力平均耕种土地达92公顷,居世界第二,仅次于澳大利亚;每个农业劳动力平均产谷物200吨/年,同样居世界第二,仅次于美国。


2020年3月23日,加拿大马尼托巴湖,当地农民在收获玉米。


和许多国家农村趋于萎缩、衰败不同,近年来,加拿大农村社区反倒有所扩大。


1987年,加拿大农牧业产值占GDP5%,1993年占9.8%,2006年占8%;上世纪90年代,加拿大农牧业就业人口占劳动力总就业人口的4.3%,而2006年这一比率上升到13%;作为出口大国,加拿大农业提供了贸易顺差的11%。


仅从这组数字就可看出,加拿大的农业社区较为稳定,未出现大量劳动力流入城市的状况。这是为什么呢?


首先,加拿大早已实现了城市化和工业化,全国绝大多数人口集中在城市,农业已实现高度机械化、现代化和集约化。


据统计,加拿大约有25.4万个农场,绝大多数为单一家庭所有制,平均面积超过300公顷,100公顷以下的“小型农场”不到总数的45%,超过500公顷的大型农场数占了10%。


在加拿大,平均每个农民拥有两部拖拉机,负责照管120公顷农地。一个普通标准的加拿大农场,在非农忙季节只需2人~3人照料即可,这正是一个家庭的正常规模。


由于农场的家庭化,加拿大农村社区结构十分稳固,近年来非但没有出现大量进城务工现象,反倒有不少城市“闲人”在农忙季节到农场打短工。这种现象非常普遍,在农忙季节,甚至有专门的穿梭小巴,负责将城里的短工送到田间地头。


其次,加拿大农业合作社让农村与城市同样宜居。


和美国不同,加拿大农业合作社十分普遍,全国共有农业销售合作社160个,农业供应合作社241个,此外还有农业金融合作社、农业消费合作社和农业服务合作社等。


这些合作社虽然组织松散,却将分散在辽阔地域的农民组织起来,提供生产原料、融资贷款、产品销售渠道、市场信息,甚至教育、托儿和社区娱乐等多种服务,不至于因居住分散而造成社区功能弱化,让农村变得和城市一样宜居和方便。


再次,加拿大从政策上扶植农民,且着重提高农民收入。


加拿大三级政府都注重对农业进行投资和扶植。近年来,联邦、省两级政府的农业投入占农业产值比例,每年都高达40%左右,接近历史最高值。这些投入包括支付农业保险、科研与检验、农业发展与贸易、仓储运输等。


在经合组织统计中,加拿大是对农民收入照顾最多的国家。


2003年12月,加拿大实行了“农业收入稳定项目计划(CAIS)”,根据该计划,农民、联邦和各省政府按一定比例向其账户存入资金,如果农民当年的利润低于政府所设定的参照值,就可得到政府支付的款项,小幅度的利润减少造成的损失,由政府和农民对半分摊。利润降幅越大,政府所摊份额就越大。


CAIS最多可补偿农民当年损失的60%,其支付资金取决于农民事先选择的保护水平,最低保护水平为70%,最高为100%。加拿大曾因疯牛病、水灾等,农牧业遭逢重创,若非有CAIS,许多农户难免破产。


除了CAIS,加拿大还有“农作物保险项目计划(CIP)”和“预支农民方案”。


前者针对自然灾害,参保者一旦遭到冰雹、干旱、洪涝、龙卷风等不可抗力袭击,其损失将由联邦、省和农民三方面承担,目前70%农民都已参保。


后者在粮食价格预期可能下跌时启动,联邦和省政府提前预支农民部分借款,第一个5万加元(约合26.2万元人民币)无息,超过部分收取利息,联邦政府将支付此项方案的所有费用。


这一切都建立在法律基础上。二战后,加拿大联邦相继通过《农业安全网计划》《农村平稳法》《全国三方协约平稳计划》等,从法律制度上确保了农民的权益。


加拿大农民“比城里人幸福八倍”


在加拿大,迁徙是自由的,农民可以随意搬家进城。但是,由于农民地位很高,收入普遍好于城里,这种现象并不普遍。不过,农村居住分散,教育水准较低,而且加拿大实行学区制,中小学均为就近入学,一些有学龄子女的家长会选择在子女入学时暂时搬进城里,待子女升学、就业后重返农村。


在加拿大,迁徙是自由的,农民可以随意搬家进城。


值得一提的是,尽管身为老牌工业化国家,近年来,加拿大的制造业一直处于低迷、萎缩状态,大量制造业就业人口分流到其他产业,如采矿业和第三产业。门槛较低的制造业,通常被认为是吸纳农村进城人口的“城市化水库”。如今“水库”枯竭,产业工人大批下岗,原本在农村社区生活舒适、收入丰厚,且地位一点不低于城里人的农民,自然就更懒得进城。


加拿大的农业集约化、机械化程度很高。笔者在农业大省——萨斯喀彻温省有一座面积达0.5平方英里(约合129.5万平方米)的农场,这样的农场在当地属于规模很小的,占地5平方英里~15平方英里(约合1295万平方米~3885万平方米)的大农场比比皆是。


除了少数种植经济作物的,大多数农场的农业工人一年只干几十天甚至十几天农活,其余都交给社会化的机耕队和农业公司。收割用机器,播种、施肥和喷洒农药则用飞机,最重要的农业省“草原三省”(阿尔伯塔省、萨斯喀彻温省、曼尼托巴省)耕地几乎都是自浇地,无需也不可能进行人工灌溉。


漫长的冬季几乎完全不适合户外农业。大多数农民冬天会举家南下墨西哥,去当地“加拿大农民之家”泡上几个月。


加拿大农耕地是世界上最便宜的“好耕地”,农地上建造的住房由于不能随便转换用途,价格极其低廉,而城里人享受的各种社会福利,农民也一样可以享受,因此“农民更轻松自在”的说法是有一定道理的。


2018年6月,加拿大不列颠哥伦比亚大学(UBC)和蒙特利尔麦吉尔大学(McGillUniversity)联合展开了一项调查,调查称“居住在加拿大农村地区的人比城市里的人幸福感强得多,最大差距甚至有8倍之多”,消息一出,举国震惊。


城市规划师奥康纳(RyanO’Connor)表示,之所以如此,是因为与大城市相比,乡村环境清新、工作和生活压力不大,“在大城市里要工作更长时间、挣更多的钱才能承担起这里的生活,而在农村房价低廉,生活压力和竞争都要小得多”。


此外,大城市交通拥堵,人们需要花更多时间用于上下班赶路,这意味着能够用来休息、娱乐的时间会变少。


当然,凡事要从两面看,加拿大的农村生活也不完美。


加拿大农村社区、尤其“纯农业社区”地广人稀,即便在加拿大这个幅员辽阔人口稀少的国家也显得很突出,几平方公里只有一家人的情况,在“草原三省”非常多见,这令农村人,尤其青少年的社交、成长和精神健康受到影响,加拿大农村是精神健康问题多发地区。


虽然医疗、教育福利在“一视同仁”之列,但农村社区地广人稀是客观事实,这就造成农村中小学、医疗机构往往远离住处,医生人数不足。因此,许多加拿大农村社区的青少年还是愿意去城里生活,老了再回农村。


不仅如此,“太闲”也未必会让所有人感到幸福,许多农村青年人就是受不了“一年12个月有11个月无所事事”的沉闷生活,宁可租房子也要进城发展。


还有社会学家指出,加拿大许多农村社区酗酒问题严重,恶性刑事案件发案率高,都和“太闲”有一定关系。


退回“小农经济”的法国如何发展农业


法国是西欧国家中为数不多的农产品自给有余,甚至可大量出口的国家。


历史上,法国并不是一个盛行小农经济的国家。


2020年4月10日,法国Ramillies,无人机航拍农民在麦田劳作。 


在法国大革命之前,自亨利四世(Henri IV)开始,法国成为中世纪欧洲罕见的中央集权国家。至1789年法国大革命前,全国2500万人口中有2200万以上农民,约2/3土地被王室、贵族和教会占据。


人身依附关系加上统治阶层利用手中高度集中的资源大搞小恩小惠,令农民和农村成为大革命中“保王党最后的壁垒”,如“旺代省叛乱”等保王党起事,就是从农村发动,参加者十之八九是农民。


深感“要彻底解决农村问题,就必须彻底改变土地制度”的法国新政权,在雅各宾派推动下,于1793年6月3日至7月17日接连推出三个《土地法令》,规定没收王室、教会、逃亡贵族土地,分成无数小块进行拍卖,农民可以用10年分期付款的方法参与竞拍。而“但凡此前200年内属于村社的公有土地都应无偿归还,只要社区1/3以上居民同意即可按人口平均分配”。


此举令新生的法国政权从此彻底摆脱“农村支持旧势力”的羁绊,昂首阔步踏上近代化进程。正因如此,尽管雅各宾派很快失势,取而代之的督政府和拿破仑政权也均未改变《土地法令》,甚至1812年拿破仑战败、波旁王朝复辟,都未能让农村土地制度也一并“恢复旧观”,农村从此再未成为法国社会前进的绊脚石。


此举的副作用是,让法国成为现代欧美为数不多、从“大农经济”倒退回“小农经济”的国家。


二战后,法兰西第四共和国建立,1955年进行了全国首次农业普查,普查结果令许多有识之士皱眉:


全国农地总面积3400多万公顷,却被分割为7600万个地块,平均每个不过0.45公顷;全国农场总数达228.57万个,但55.9%的农场(127.72万个)面积不到10公顷。


这种高度分散化的模式,显然不利于农业机械化和农业科技的推广,也不利于大幅度提高农业生产效率,为农村社区现代化提速。


其实,早在拿破仑时代颁布的《民法典》第581条中,就明确规定“农村土地得以租、售、赠送、抵押等方式流转”。但是,相对于社会矛盾尖锐、各种“碰撞”猛烈的城市,法国农村自大革命以后社会节奏缓慢。农民普遍安土重迁、不乐改变生活方式,《民法典》里抽象的规则,对他们中大多数而言,不过是一纸空文。


鉴于此,1960年8月,刚刚诞生不到两年的法兰西第五共和国在戴高乐将军(Charles de Gaulle)亲自推动下,推出了《农业指导法》。这一法律在1962年8月和1980年8月、1982年10月曾三次修改补充,1999年7月又进行了一次“大改”,成为农业集约化、现代化和农业土地流转的纲领性法律。


1960年版的《农业指导法》规定,政府通过实行“层级补助”,推动农村土地流转和适当集中,即按土地流转的性质、面积对农民实行不同的补助金额。为了加速土地流转,法国政府除了对流出土地的农民进行财政补贴,还对流入土地达到规模标准者给予优惠的信贷政策。如免费登记和低息贷款等。


为推动和规范土地流转,1960年版《农业指导法》要求以省(法国本土共有96个省)为单位成立“土地整治与农村安置公司”(SAFER)


SAFER名义上是非营利的民间机构,但实际上由政府监督、指导,直接负责以合理价格、循一定规则,购买分散在小农户手中的农业用地,然后酌情以合并、换地、工程治理等不同名目,转卖给更具专业能力的农场主,原则上被收购的小块土地在SAFER手中持有不得超过5年。


通过这种较为合理、缓和的手段,自1963至1982的20年里,共有约145万公顷农地流转到大农户手中(占同期农地交易量约20%)


认识到仅靠SAFER一种模式,农业土地流转进程将十分缓慢,上世纪60年代的法国总理德布雷(Michel Debré)、法国教育部长罗适洛(Henri Rochereau)推动在1962年修改补充版中加入“离农补贴”条款。


“离农补贴”,就是针对当时已十分明显的人口老龄化浪潮,和法国农业社区老龄化、少子化趋势较城市更为突出的特点,鼓励中老年无子农户自愿放弃农地和农民生活,将农地流转到年富力强、掌握现代农业技术的经营者手中。为此,法国专门设立“农业结构调整专门基金”,用于向自愿“离农”的老年无子农户发放终身性质的离农补贴。


1962年版《农业指导法》修改补充,规定65岁及以上农户有权申请“离农补贴”,1980年版则降低至55岁。在1963至1982年的20年时间里,通过“离农补贴”,鼓励了逾44万老年无子农民“离农”,令占全国总面积25%(900多万公顷)的农地得到合理流转。


慢慢“消化”历史悠久的农业社会


农地仅仅“流转”和集中,如果不能得到有效利用,新的农地经营者无法从中获益,改革将遭遇巨大阻力。对此,法国政府采取有针对性的措施并不断调整:


2020年4月20日,法国阿尔萨斯Pfulgriesheim,当地白芦笋、绿芦笋迎来收获季。


第一,鼓励合作化经营。


法国农业合作化基础深厚,早在王朝时期就有合作化雏形——村社。


1880年,第三共和国时期,农业合作社成为受到政策和法律保护的合法经营模式。


1945年,刚刚摆脱纳粹占领的法国在第四共和国政府、国会推动下,成立全国性合作社组织——法国全国农业合作社联盟(Coop de France),协调农业合作社在农业生产、农村社区发展方面的作用。


在大规模土地流转过程中,农业合作社发挥了重大作用,农业合作社通过协调、指导农户生产,协助推广农业技术、改善农业品种和农产品质量,协调农产品价格等措施,切实保护了农户的利益,巩固了土地流转的成果。


据法国农业部统计,目前法国全国拥有3500家以上农业合作社,年营业额稳定在800亿欧元左右(约合6556亿元人民币),在全国大多数大区(法国本土分为22个大区),农产品中的50%~70%由农业合作社经营。


对此,曾任法国农业部长的罗卡尔(Michel Rocard)曾指出,没有农业合作社的壮大,法国就难以在战后不长时间内完成农业和农业商品经济的现代化,“农业合作社是法国政府农业政策和农村市场化管理的有力支柱”。


第二,规范农业经营队伍,支持鼓励农业经营者年轻化。


1980年版《农业指导法》修改补充规定,政府鼓励青年人转向农业经营,鼓励青年农民扩大农业经营规模,并给予前往“老少边穷”地区的青年农户以特别补贴。


1999年,法国农业部修改了农业经营者补贴政策,规定给予符合要求的青年农业经营者以“安置费”(无偿,一次性)和优惠贷款。当时“安置费”的标准为平原1.73万欧元(约合14.2万元人民币),落后地区2.24万欧元(约合18.4万元人民币),山区3.59万欧元(约合29.4万元人民币)封顶,优惠贷款以11万欧元(约合90万元人民币)为限,平原、落后地区和山区的利率分别为2.5%和1%。


此外,政府还对社会分摊金、利得税、房产税、土地税等进行减免,其中18岁~40岁农业经营者第一年减免65%,第二年减免55%,第三年减免35%,第四年减免25%,第五年减免15%。


当然,钱不是白拿的,“青年农业经营者”有其准入标准:


首先,只有“经营规模至少达到相当于12公顷小麦的生产、四分之三的时间为务农时间”者方能满足“职业农业经营者”准入标尺;其次,年龄必须在18岁~39岁,文化程度在职高以上(或拥有农技师证书),并接受6个月专项培训和40个小时实习;再次,如果原本不是农户,需要先行提交可行性报告和3年内的农业经营规划。


所有这些“准入审查”,都由省级农业专门机构负责。


此外,法国几版《农业指导法》都严格控制农地用途变更,对农地转变性质,尤其转化为住房、商业等非农用途,有极为苛刻的限制。没有省级农业部门、农业经济委员会和农村合作社等的允许,农地经营者不得改变农地用途,不得增加、减少或大事装修农地上的建筑、设施。


第三,不断完善立法,规范农业经营活动。


除了几个版本的《农业指导法》外,法国1964年7月通过《关于农村经济合作管理的法令》,1975年7月通过《关于农村行业机构管理的法令》,1982年10月颁布《创建农产品干预局的法令》,1986年12月颁布《关于农业经济组织的法律》。


这些不同年代相继颁布的法令,使法国建立起一个多层次相互补充的农业经济管理机制。


第四,通过农业专业经济组织、跨行业经济组织协调农产品生产,保护农产品市场价格,从而维护农户利益。


农业专业经济组织(organisation économiqueprofessionnelle)是农业生产者组成的“行会”性质的生产、销售联盟,包括生产者组织和农业经济委员会等,目的是协调同类农产品的生产、销售和价格。


该组织与农业合作社合作,避免农村同业者“自相残杀”、饱和生产或低价倾销,从而维护整个行业和所有从业者的利益,指导、鼓励和协调生产商的行为,以便更好地按照市场需求,调节供应。


其中农业经济委员会还负责编制“生产结构表”,预测农产品季节产量,确定“最低限价”(prix de retrait)。农产品价格一旦低于这一价格,该机构将出手“兜底”,并将购买的农产品捐赠给慈善部门,费用一般由生产者组织缴纳的分摊金支付,必要时政府也会给予补贴。


此外,农业经济委员会还负责制订本区域农业生产者组织、成员规则,提供行业政策咨询和技术服务,参与执行国家农业政策。理论上,区域内所有农业生产者组织都必须加入本区域的农业经济委员会,并遵守其规则。


跨行业经济组织(organisation économiqueinterprofessionnelle)性质和农业专业经济组织相似,但规模更大,有些是全国性的,也有些是跨区域、跨行业性的,目的是通过签订并落实跨行业农产品生产销售协议,制订市场经营和竞争规范,保护市场价格、利润,避免农民总体利益受损。


1982年10月版《农业指导法》规定成立了法国农产品干预局(offices d’intervention)。作为政府指导下的专业性公共机构,其主要任务是了解市场情况,改善市场运作;在维护消费者利益的基础上,确保农户经营获得公正收入,以及农业各领域生产经营活动的正常化;通过农产品质量政策的实施,强化农业经营效益。


根据规则,只有农业经济组织倒闭,农产品干预局才会出面,制定措施,恢复市场秩序。


第五,实现农业教育配套。


1960年8月,法国颁布《农业教育和农业职业培训法》,1984年12月又通过《国家与私立农业教育学校关系改革法》。通过这些法律,法国规范了农业教育,使之更好地适应农业产销和农村社区现代化需要。


1999年“大改版”的《农业指导法》又进一步扩大农业教育职能,将农业教育和农村地方发展更深入地结合起来,并侧重强化了对农业教育内容多元化和跨学科农业人才培养的投入。


通过这些措施,法国农村土地集约化水平得到长足进步。1970年,法国农业经营者总数高达160万,2003年只有66.4万(其中直接从事农业的不过37万),但同期每个农业经营者所经营的农地面积,则由不到20公顷增加到70公顷。


法国在高度城市化的今天,仍能维持农业生产大国和农产品净出口国地位,农村土地集约化功不可没。


当然,由此付出的代价也不容忽视。


政府广泛、大规模通过补贴推动土地流转和农地、农产品产销集约化,为此付出了沉重的财政代价。


以2004年为例,当年法国农业经营共获得282亿欧元(约合2311亿元人民币)的公共财政支持,其中农业生产占41%,农村社会保障与互助占43%,农业教育与科研为7%,农业和食品加工与林业为4%,其他服务5%。


沉重的农产品补贴不仅令法国财政不堪重负,税务负担难以减轻,也让美国等其他贸易伙伴对“法国巨额农业补贴”十分不满,近年来屡屡因此爆发国与国间贸易纠纷、冲突。


更可忧虑的是,“大包大揽”和“重补贴”,令为数不少的法国农业经营者丧失了在市场“战风斗浪”的勇气和热情,养成了“等靠要”的惰性。


而且,尽管如今法国仍是农业高补贴国,但法国农民仍对“补贴不足”强烈不满,动辄将拖拉机之类农机具开到高速公路上堵路示威。加入欧盟后,法国必须执行欧盟一体化农业补贴政策,尽管欧盟的农业补贴在全球范围内已属于较高水平,但对“吃惯了皇粮”的法国农户而言,仍会觉得“今不如昔”。


若不进行调整,长此以往,法国农业和农村社区的市场竞争力将不断削弱,最终作茧自缚。


本文来自微信公众号:瞭望智库(ID:zhczyj),作者:陶短房(旅加学者),编辑:蒲海燕(瞭望智库

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