人口普查背后的大国政治秘密
2020-10-20 07:19

人口普查背后的大国政治秘密

来源|文化纵横(ID:whzh_21bcr)

作者|欧树军,中国人民大学国际关系学院

头图|CFP.CN


第七次全国人口即将启动,从2020年11月1日开始,700多万普查员将走入千家万户开展普查登记。人口普查是国家认证的一种基本形式。


中国人民大学欧树军副教授指出,“认证”是权利的另一种成本,是实现治理现代化的必备条件,也是政府理应提供的公共物品。事实上,随着现代国家认证能力的增强,多数人都已进入认证体系,这无疑降低了国与民沟通的中间成本,为关注绝大多数人的期望、为绝大多数人服务提供了条件。


作者认为,中国国家的认证制度和体系建设,应以服务绝大多数国民为旨归。这种治理术的优化,是中国国家治理越来越正常化、越来越成熟的重要标志。


本文原发表于《法学家》2012年第4期,经作者授权发布,仅代表作者观点,特此编发,供读者参考。


认证与国家权力


国家认证是指国家对自然人和法人的基本事实的识别、确认。如果国家没有全面收集社会知识并为各政府部门互通共享的能力,国家机器就不可能保护公民的经济社会政治权利、隐私和自由。


因此,就其最基本的意义而言,认证是一项最为基本的国家基本制度,是一项政府应该提供的公共物品, 其公共性体现在它几乎是所有国家制度的前提,堪称“基础的基础"。

 

认证是迈克·曼(Michael Mann)意义上的一项国家基础权力。迈克·曼将下述国家权力两分法作为其国家理论的核心:专制权力(despotic power) 基础权力(infrastructural power) 。专制权力是指国家精英不需与社会群体做例行化的协商即可实施的权力,基础权力则是指现代中央集权国家将其命令贯彻全境、协调社会生活的制度能力。社会生活越需要国家制度的协调,基础权力对社会生活的建构作用也就越强化。


而基础权力的增强,就是权力组织技术的增强,就是手段、组织、后勤、沟通等基础结构的增强,因为这些组织和控制人、物、领土的能力及其贯穿整个历史的过程,正是权力的核心所在。故而,在迈克·曼看来,国家职能通过基础结构弥散、覆盖与渗透整个国境,而基础权力就是国家通过基础结构协调、限制与规范社会生活的能力。


没有健全的认证制度,就更可能在社会治安、财政汲取、国族认同、核心价值、食品安全、药品监管、公共交通、医疗卫生、国民教育、社会保障和政治回应上出现种种失灵现象,没有“事实" (社会知识) 的坚实支撑,也就不可能以“法律" (规范规则) 为准绳,而难以建构良好的法治暨社会秩序。


调查、登记、普查、统计等现代概念正是国家认证努力的产物,质量、资格、学历、安全等前缀则彰显了社会认证的广泛适用性。从古代西方到现代西方,治理对象的特征化、社会事实收集权的中央化和数据库、个人号码等认证机制,推动了现代国家的主权下沉、治权上移和治理术革新。


前现代治理体系对认证的依赖

 

国家的运行,依赖于对人的身份和财产的认证,有国家的地方,就有认证。前现代国家的征兵、征税、征役和治安职能,是国家认证制度得以建立和维系的主要动力,认证重心在于对国家生存和国家治理有意义的人、财、物,即纳税人口、纳税财产和有资格服役(兵役、劳役) 的人口。比如家户、土地、田产、牲畜、奴隶、贵金属、属民、壮丁、士兵等等识别范畴,人口调查、土地调查、财产登记、账簿税册以及官方档案等社会知识的存储形式,可以说都是国家认证需求的产物。国家认证的兴趣点在于纳税人口、服役人口、纳税财产,古今皆然,中西通行,不存在政体形式差异。


始于公元前578并一直沿用至罗马帝国初期的普查,是西方国家认证的首次制度化尝试。有专门的官员负责,有成文的公民花名册全面记录公民及其家族成员的身份和财产状况,有死亡表记录奴隶数量和生死状况,有土地调查涵盖隶农和农奴,用于征兵、征税、祭祀、部落划分、排除政治资格和执行法律。


之后,从公元476年罗马帝国灭亡到文艺复兴中后期的漫长千年,神权压倒政权,世俗国家权力分散脆弱,专门的人口、土地调查十分罕见,人口无法准确计算。倍受重视的是直接满足战争需要的财产调查与向教会提交的什一税等纳税登记,但由于受到贵族、神父和官僚腐败行为的严重干扰而很不可信。


总体而言,在16世纪20年代前,欧洲各国基本看不到长期制度安排。相比而言,中世纪的一些商业城市国家建立了相对严格的身份和财产认证形式。佛罗伦萨等中世纪城市国家为了安全与税收的需要,从笼统的抽签制转向男子名册、财政帐册、行会等制度。


在西方近代民族国家的形成过程中,王权尝试摆脱神权的控制,自主掌握了解自己国土上的人财物的认证权力,推动了认证制度在西方世界的突进。对人的自由、尊严的追求,不仅仅是为了独立于上帝,更重要的是为了回应资本主义市场力量的挑战,由此催生了新的认证制度——生命登记,引起了王权与神权的共同青睐。文艺复兴晚期,西方世界开始建立起以教会的受洗、婚丧仪式记录为基础的生命登记制度。


1533年,罗马教皇开除了亨利八世的教籍。英王马上自立国教、自任教主,首相托马斯·克伦威尔下令全国牧师自1538年开始每周登记受洗、结婚和死亡人数,这是宗教认证首次在欧洲获得国家认可并转化为国家制度。


尽管罗马教皇已与英国断绝关系,却十分喜欢这个新的认证制度。1563年,罗马教皇通令各国主教全面实施出生和结婚登记。各国殖民地也相继推行,法国北美殖民地魁北克省自1621年起由罗马教士主持出生、死亡及婚姻登记。这些以教区为单位的教会记录,深刻影响了以后工业化国家的人口调查,国民开始作为一个个具体的个体得到国家的确认与识别。这种逐渐例行化、经常化的国家实践,成为定期人口普查的有力补充,终于成为一项正式的身份认证制度。


各国普遍将生命登记确立为身份认证的法定形式,走上了“驯服偶然性与不确定性"的现代化道路。在近代定期化的人口普查、现代家户普查补充下,生命登记的内容从最初只包括出生、死亡和婚丧状况,发展到还涵盖活产、死产、收养、认领、撤销、迁徙和疾病等个人的全部重要特征,人的整个生命过程都成为国家的关注对象,国家的主权首次彻底下沉到个体身上。


现代认证:人与物的特征化


这里所说的主权下沉,是阿甘本(Giorgio Agamben) 意义上的“生命政治化"的产物。


在阿甘本看来,法律就是一种政治权力,一种控制人的政治公民身份与人的赤裸裸生命特征区别的政治控制;突出赤裸裸的无人格身份,强化而非弱化了现代权力,控制分类权又将裸体的人纳入政治计算,强化而非弱化了现代国家的主权。作为最重要的身份认证制度,生命登记和定期人口普查意味着国家有能力收集个人的各种基本特征,这同时也是国家主权下沉的过程。


与中国发达而漫长的身份认证制度史相比,欧洲各君主国的定期人口普查,直到18世纪工业革命前后才开始,19世纪中后期才在欧洲大部分王国正式建立起来。美国在1850年开始定期人口普查,日本的人口普查始于1920年。二战后至今,定期人口普查已成为绝大多数国家的一项基本政治实践,国家开始通过人口普查掌握越来越多的个人身体特征、社会特征和经济特征。


经济社会因素的变化,对国家认证能力提出了更高要求。国家需要将更多个人特征纳入认证范围,将绝大多数人特征化,从而让个人的可治理性得到加强。


从19世纪中后期开始,现代认证与前现代认证之间的差异越来越大,现代认证的对象越来越个体化,个人越来越特征化,社会事实更为广泛,区分更为明确,规则也更为精细。到了20世纪初,经过大约一百年的演进,现代西方的定期人口普查,已经在事实与规范两个维度上将前现代认证远远抛在身后,在把握认证对象的个体化和个人的特征化上也远比过去有效。在结合了现代生命登记与定期抽样调查之后,更是如此。


现代人口普查一般周期较长,多为五年或十年一查,反映的是较长时期内较为稳定的人口结构与人口规模;生命登记周期较短,最短每周登记一次,最长每年登记一次,并有很多项目是有变更就有登记,比如迁移、结婚、离婚、死亡、疾病等,反映的是个人短时段的重要生命活动轨迹。人口普查与生命登记相结合,使国家开始有能力依据全面可靠的统计资料,发掘人口规律,计算出生率、死亡率、编制生命表,测算预期寿命、国民生命强度、未来人口数与劳动人口数,为法院的损害赔偿判决提供依据,改善公共卫生,确定人寿保险的保险费率和生育率表。认证制度让国家得以较为准确地分析人口的规模、分布、经济结构和社会结构及其变化趋势,从而做出相对合理的人口预测,制定并实施恰当的法律与公共政策。


关注人与物的各种物理特征、社会特征和经济特征,关注人与物的名称、位置、数量、流动方向和真假优劣,就成为现代国家必须面对的大规模治理问题的一部分,认证成为国家的一项基本职能。个人的姓名、年龄、出生、教育、婚姻、身份、职业、收入、不动产、动产、荣誉、劣迹、疾病、流动等等个人特征,食品安全、产品质量、药品安全、公共卫生事件等等社会经济事务,都被纳入了国家认证的注视范围。


认证知识演变到今天,已经涵盖了人的各种身体特征、社会特征和经济特征。人的各种特征就是国家认证需要关注的知识类型,也正是国家所要收集的社会基本事实,结合数据库、互联网等现代沟通技术,国家已经有能力通过逐步累积这些认证知识,改进认证的准确性、唯一性和整合性,进而在全面事实的基础上,按照人的各种特征,对国民进行明确的分类,针对个体的特殊性,建立精细的规则,最终在全国范围内设定并执行统一的认证标准。


伴随着人的特征化,物在国家眼里也越来越特征化。最初,现代国家常常把人口普查、住宅普查、农业普查、商业普查、工业普查结合在一起,除人的各种特征以外,物的各种特征也受到了分门别类的细致收集。1960年代,有52个国家举办人口普查,多数国家的人口普查与住宅普查结合进行,三分之一的国家结合进行农业普查,商业普查、工业普查多不与人口普查结合。经济普查与社会统计的出现,使现代认证的范围大大超过前现代认证,使现代国家对物的特征的确认与识别能力大大超过前现代国家。物的各种特征及社会生活的方方面面,都纳入全国统一的认证体系。


治理对象的特征化,意味着现代西方国家的主权进一步下沉,越过或者消灭了领土、包税商人、地方代理人这些中介,成功地将主权建构在个体意义上,主权不再作用于人身,惩罚不再直接作用于肉体,但纪律却得到了强化,法律与秩序更可能得到绝大多数人的遵从。


技术革新与现代国家治理体系


事实收集权的国家化,对于面临越来越复杂的人口等经济社会因素的现代国家而言,似乎是个不可能完成的任务。


然而,信息时代沟通技术这一治理术的革新改变了这种状况,赋予了国家在事实与规范两个层面提升认证能力的无限可能性。与国家有可能针对大多数人建立有效认证体系的能力相比,个人和群体大规模地逃避认证的可能性越来越小。一旦有了有效的全国认证体系,逃避认证就弱化为零星的犯罪行为,而且越来越容易被发现和惩罚。


数据库、互联网等现代沟通技术,使国家有能力为每个国民分配一个唯一的个人号码,比如身份号码、纳税号码、社保号码、医疗号码等,进而在重要政策领域建立全国数据库治理机制,比如犯罪数据库、税收数据库、社会保障数据库和农工业产品、食品和药品质量数据库等等。


1970至1980年代,瑞典、芬兰、丹麦、比利时、英国、德国、澳大利亚、加拿大、美国、日本等绝大多数经济合作与发展组织(简称OECD) 的发达国家,就已经建立了各种基于个人号码的全国数据库,这让政府成为电脑工业的最大客户,成为个人资料的最大拥有者。比如瑞典政府就掌握着囊括每个国民个人资料的全国最大数据库。英国1973年已有21个中央政府部门设立了专门的数据处理机构。


以个人号码、全国数据库为基础的现代认证体系,使每个人的资料都保存在至少一个以全国统一个人号码为核心的政府数据库中,个人行为在统计意义上变得可以预测,并有可能与收入记录、信用记录、犯罪记录、官员财产与职务行为记录、健康记录和社会保障档案等各种资料关联起来。


近现代国家与前现代国家的另一重要区别,在于濡化、统领、监管和再分配转变成为国家的基本职能、基础权力和基本制度。


西方国家,尤其是现代西方国家,要想正常发挥濡化、统领、监管和再分配职能,同样离不开认证的基础作用。现代西方国家的强制、汲取、濡化、监管、再分配和统领能力得到不同程度的提升,现代西方国家对日常社会和经济生活的渗透大为深化,对权力滥用的约束和限制也因此大为增强。


现代国家的汲取能力,离不开以个人号码、全国数据库为基础的现代认证。


瑞典在1970年、1975年人口普查的基础上,建立了沿用至今并且最为全面的个人数据库,向各部门索取大量行政资料,建立了114种政府登记数据库,包括涵盖全国所有650万纳税人(1970年代) 的中央纳税人登记库。


英国中央税务局则通过年度个人收入调查,逐年累积个人纳税资料及其它个人信息,对个人财产的认证不仅用于增加国家税收,也用于改进各项社会保障计划。


美国国内税务局也拥有规模在世界上首屈一指的个人身份、就业、收入和纳税申报资料。围绕纳税展开的现代财产认证,使现代国家有能力掌握每个人的全部经济特征,这已是每个现代人必须接受的现实。


现代国家的强制能力,也离不开以个人号码、全国数据库为基础的现代认证。


比如,英国内政部负责管理的刑事司法行政、罪犯处置及监狱运营资料,1934年开始建立瘾君子索引库,1963开始建立罪犯索引库,1968年医生必须向内政部上报瘾君子情况,1960年代开始建立监狱索引库,1971年开始建立吸毒违法犯罪者索引库。


美国联邦调查局建立的全国犯罪信息中心,同时也是美国最大的就业信息中心、个人信息和身份中心,直接或间接服务于全美国5.7万个联邦法院、州法院、地方刑事司法机构,服务于全美国11万名警察、检察官、法官、缓刑官和矫正官。


现代国家的再分配能力,同样离不开以个人号码和全国数据库为基础的现代认证。


以“福利国家"著称的国家职能,从一开始就离不开对人的名称、位置和数量等基本事实,以及对身份、财产、行为及其各种特征的认证,这种国民身份认证形式的世俗化是确保公共秩序与社会福利的关键。


但这个过程直到19世纪末还未完成,欧洲国家当时难以把决策及于全体人民,尤其无法让农村人看到自己作为国民的好处。


到了20世纪中叶,福利国家作为一种理想型国家在欧美发达国家建立起来以后,国民体会到国家福利的好处,开始有被纳入认证体系的意愿,这也意味着国民要向国家提供更多的个人资料。


例如,美国1935年制定《社会保障法》,将个人退休金的发放与纳税多少直接挂钩,为此专门花了五六年时间进行全国纳税人的收入与财产调查,之后才正式启动退休保障计划。1950年建立全国生命统计局,1960年改建为全国健康统计中心,专职全国健康调查,收集健康、教育和福利部所需的几乎全部健康资料,行政健康档案则由1977年成立的新健康保护资助局保存。而健康、教育和福利部的社会保障局则是美国人口和经济资料最为集中丰富的国家机构,拥有全国退休保险、伤残补助、健康保障、儿童家庭补助所需的就业、收入、福利、受益者、福利支付等等全部资料。


未尽的讨论


能否通过认证制度有效沟通国家与个人,是一个国家是否成熟、是否正常的重要标志。有了有效的沟通技术,借助人口普查、生命登记、经济普查、社会统计、个人号码和全国数据库等等认证形式,国家有可能建立有效的认证体系,从而在国家与个人之间实现直接沟通,将国家意志直接贯彻于国民个体,最大程度地降低中间环节的扭曲和损耗,大大提高政治决策、法律与公共政策的有效性。进而,让每个国民不仅作为纳税人,同时也是福利受益人,让每个国民的生命过程得到全面细致的关注,才能稳步提升人们的生活质量,保障人们的生命和经济社会安全。


简言之,认证堪称国家最为基础的“基础权力”,观察认证实践在发达工业化国家的演变轨迹和认证制度的生长延伸,可以让我们正视权利的认证成本,对权利、自由、平等、财产权的实现及其限制有更丰富的理解,对国家推行政教、实施法律、维护秩序、有效治理的努力有更可靠的想象,对现代主权与治权的范围与边界有更准确的界定。长远来看,这种平衡的理解与想象,有助于我们建立一个强有力的民主法治国家。


作为努力走在现代化、工业化、城市化道路上的人口大国和文明古国,在提升国家治理成效、增进国民福祉的同时,中国基本认证制度建设的前途,将在很大程度上改善一些领域的治理失灵状况,从而影响国家生活的未来面貌。


在这个意义上,中国政府1993至1994年开始全面启动的国家信息化建设,其最成功之处不是对互联网产业、国民个体和社会生活的监控,而是国家的认证制度建设,是以服务绝大多数国民为旨归的治理术的提升。这是中国国家治理越来越正常化、越来越成熟的重要标志。

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