乡镇书记的烦恼
2021-01-25 11:18

乡镇书记的烦恼

本文来自微信公众号:行业研习(ID:hangyeyanxi),作者:林辉煌(华南理工大学公共政策研究院研究员、院长助理),原文标题:《林辉煌丨乡镇书记的烦恼》,头图来自:视觉中国


乡镇是中国最低层级的政权组织,自然也是离农民最近的一级政府。在中西部地区,农业税费改革彻底改变了乡镇政府的生存状态。税改之前,乡镇依赖农业税费的收入,日子还比较好过。税改之后,乡镇的收入几乎完全依赖上级财政转移支付,乡镇政府只能勉强维持运转,与农村社会的关系也日渐疏远。


近年来,随着国家对三农问题的日益重视,越来越多的财政资源涌入乡村。藉此,国家也要求乡镇政府重整旗鼓,推动乡村的发展与振兴。然而,对于中西部普通乡镇的一把手来说,国家的重视和资源的下沉并没有减少他们的烦恼,如何实现乡镇的良性发展和有效治理,始终是一道难解的题。


一、吃饭财政


多年以后,当书记坐在曾经的博士同学身边,觥筹交错之间也许会感慨,如果再给一次选择,自己是否还会跟当初一样,下定决心到基层从政。乡镇的工作显然没有多少诗情画意,困难和烦恼呢,也没有像头顶的发丝一样,慢慢变少。


在花县,花镇的经济发展水平算是可以的,其人均收入曾经排在全市乡镇(除城区外)的第一名。然而,收入是农民的,跟镇政府没有什么关系。税费改革之后,曾经辉煌一时的花镇也只能依靠上级转移支付度日,几乎没有什么本级收入。


这就是所谓的“吃饭财政”吧,依旧年轻的书记有些无奈地说到。这也是没办法的事,整个中西部大概都是这样吧。


对于花镇来说,除了上级转移支之外,唯一的收入来源只有土地增减挂钩项目所带来的补贴。这也是乡镇愿意在建设用地上折腾的重要原因。这几年,花镇花了大力气搞增减挂钩,将村庄能够整理出来的建设用地都拿出来,交给县里统一出售土地开发指标。


简单地说,就是花镇将自己土地开发的权利卖给其它更有需要的城市,比如省会城市。2020年是增减挂钩项目的最后一年,花镇把剩下能腾出来的6000亩土地都整理好了,就等着卖出去。按照当地的行情,每亩地上级政府给花镇2万元,其中1万元给到村里。也就是说,如果这6000亩土地指标都能够卖出去,花镇就可以赚到6000万元。可是很多乡镇都在搞增减挂钩,就算是省会城市也消化不了这么多的指标。因此,能不能拿到这笔钱,书记心里也没有底。


如果侥幸所有指标都卖出去了,那花镇未来的发展前景何在呢?不搞工商业开发,纯粹靠农业,要有大发展恐怕也是有点困难吧。


二、西瓜,企业和旅游


这些年来,中央一直在讲农业产业化,支持和鼓励地方引进农业企业,带动农民发家致富。作为乡镇一把手,书记自然也要积极响应上面的号召,想方设法搞农业产业化。实际上,书记和他的同事也同意,现在的农业生产几乎都是无政府状态,组织程度低,应该引入高端的公司来组织农户,或者由村里组织合作社统一经营。


但是效果怎么样呢?其实经过这么几年对农村的观察,书记和他的同事们心里都清楚得很,把企业引入农村基本上没有几个能成功的,不是常年亏损,就是盯着政府的补贴,或者是企业老板为了拿地配合地方政府搞点农业产业,本来就是做做样子,也不期待靠这个赚钱。


在90年代的时候,花镇的领导确实成功地引导当地农民大范围种植西瓜,也成功地把花镇西瓜的品牌打响了。当年的西瓜种植之所以能够大范围推广,是因为政府带领村组干部到全国各地做宣传、跑市场,而且大力优化花镇的营商环境,给外地的瓜商很好的礼遇,包吃包住,严厉打击本地人欺压外地瓜商的行为。所以,西瓜的外部市场打开了,农民种瓜不怕卖不出去,而且价格也还不错,自然就愿意跟着种瓜。


但是随着西瓜种植在全国各地普遍开展,花镇西瓜在市场上的竞争力逐渐下降。书记也经常听农业口的同事说,因为常年种西瓜,使用的薄膜很难回收很难降解,都进入到土壤里面,破坏了土质,对西瓜的产量和品质都造成了不好的影响。最高峰的时候,花镇种植西瓜的面积超过十万亩,现在则逐渐被其他果树所替代,比如桃子、李子等。


西瓜产业下一步的棋如何走,是想办法提质升级,还是任其自生自灭,这是摆在书记面前的一道难题。任其自生自灭,实在有点可惜,前辈们留下的遗产,就这样丢掉似乎也不太好;提质升级呢,难度也很大。


书记和他的同事也尝试引入农业企业,专门种礼品瓜,可以卖个好价钱,但是市场也不容易打开。多数普通人还是愿意消费普通的瓜。另外呢,就是对接西瓜加工产业,比如提取西瓜素。但是这个产业开发似乎也不太成熟。西瓜这东西,也就是新鲜的时候吃的爽;但是不便于保存,深加工的空间也不大。


另外一个产业是乡村旅游,这也是目前各地比较火的项目。花镇也想要在这一轮的乡村振兴中打造出几个乡村旅游明星点,让农民更多地分享乡村旅游的红利。通过努力,花镇成功地将花村打造成花县的美丽乡村建设示范村。


最早的时候,花镇对花村的定位是作为增减挂钩项目的拆旧区,因为这个村位置比较偏僻。后来花县的领导到现场考察,发现花村的旧房保存的比较好,稍微打造一下,应该可以成为乡村旅游的一张名片。


为了支持花村的开发建设,地方政府将高标准农田建设的项目优先落在花村,总共投入2800多万进行全村的改造。其中,花了800多万用于支持农业企业修建大棚,还为农业企业的项目点配套渠道、道路等基础设施。另外,花镇自己也投入了100多万用于农房改造,支持农民搞农家乐。


建设了几年之后,书记和他的同事发现效果似乎不太理想。虽然引入了农业企业,但是仍然缺乏深度开发,很多旅游项目也没有特别的新意,跟周边一些村的做法没有太大的区别。因此,游客也不太多,而且主要是本地人,消费少,很难带动当地的经济发展。


三、农村,就像散了架一样


在农业基础设施建设方面,书记也面临不少的烦恼。比如说在农业技术推广方面可谓举步维艰,全镇30多万亩的耕地,只有两个农技人员。而且前几年对七站八所进行改革,要求农技中心采取以钱养事的模式,取消了工作人员的编制身份。在这种情况下,工作人员也没有什么积极性开展农技推广工作。


水利是农业的命脉,但是现在的水利条件并不乐观。一方面水利设施老化,年久失修,渗漏严重;另一方面税费改革之后整个农村就像散了架一样,很难把农民组织起来,而水利要运行起来又离不开组织基础。


农村道路建设方面,书记和他的同事面临的主要问题是项目要求地方配套资金,而花镇根本没办法拿出钱进行配套。2020年,花县交通局给花镇几个贫困村十几公里的道路建设指标,每公里县政府给10万元,还需要镇村两级配套20万。镇村两级哪里出得了这个钱,只能用县里给的钱,能修几公里就修几公里。


能不能用一事一议的办法,让农民自己筹钱来搞这些水利、道路等基础设施建设呢?太难了,太难了,中央把农业补贴都发到每家每户的手里,你想再要他拿出来搞建设,基本上是不可能的。书记轻轻叹了一口气。


现在村里的治理能力确实有待提升,即使是明摆着对大家都有利的事情,也不见得就一定能搞成。你比如说土地整治,有好几个村都搞了,但是只有一个村实现了小田并大田,其他村只是简单进行了平整,修修渠道,修修道路,而土地依然是细碎化的。


你要是问农民,小田并大田好不好,他们都会跟你说太好了。可是一旦真的要开始搞,就有人不情愿了。有的担心分到水利条件较差、肥力不高的田,有的担心重新分田可能分少了,有的因为对村组干部有意见,就是不配合工作。这其中的麻烦事一大堆,村组干部也不愿意卷到里面去,因此大多草草了事。


有时候书记也很同情村里的干部,他们现在承担的行政工作越来越多,整天忙个不停,在很大程度上都影响到他们自己务农了。特别是上级政府以便民的名义,把大量的工作下沉到村里,但是村干部干的主要是填表格、统计数据、完善档案,然后就是各种开会,自己还要种田维生,哪有时间跟农民谈谈心、拉拉家常。跟农民接触少了,感情自然就淡漠了,村里要搞建设,群众不配合也很正常。


在这种情势下,书记又面临一个村干部队伍建设的难题。工资不高,事情又多,责任又大,那些有本事的人都不愿意留在村里当干部。因此,如何选出一个优秀的村书记,变得非常困难。现在政府对村书记的要求很高,不仅仅是能读懂政府的政策,能做群众工作,还要有新颖的工作思路,能够经常搞出亮点。问题是,符合这些要求的农民,大抵能够找到一个比村官更好的工作。


在胜算不大的情况下,农村到底还要不要搞产业化?在地方政府没有钱的情况下,农村基础设施建设该如何搞?村干部到底要不要那么忙,以及该忙些什么?农民到底该如何才能组织起来参与到新农村的建设之中?


这些问题可能不仅仅是一个人的烦恼。


本文来自微信公众号:行业研习(ID:hangyeyanxi),作者:林辉煌

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