本文来自微信公众号： 行业研习 ，作者：走南闯北的社长，原文标题：《王嘉淇丨分税制改革后，地方政府变了》
本文基于《置身事内：中国政府与经济发展》一书展开讨论。众所周知，我国是一个社会主义发展中国家，其历史基础与社会性质决定我国政府必然会深度参与我国的经济行为，与市场深度互动。我国经济是由政府宏观调控，市场自我调节的计划经济体制。而分税制改革是我国经济发展的一大分水岭，地方事权与财权的冲突中，在中央的酝酿下，土地财政在这几十年间蒸蒸日上，俨然成了地方政府的第二财政。然而近年来，随着世界市场的冲击与国内市场的不景气，尤其疫情时代的到来加剧了经济发展增速的放缓，土地财政的恶果开始爆发，本文主要探讨，政府采取土地财政的历史渊源与随着时代发展，其带来的好处与风险，尤其在城市化与工业化进程中的卓越贡献与当代普罗大众在房地产泡沫破裂后的苦苦挣扎。据此，本文将进一步探讨国家依据此间情况进行的一系列改革以图扭转。
一、分税制改革与土地财政
改革“是基于对党和国家前途命运的深刻把握，是基于对社会主义革命和建设实践的深刻总结，是基于对时代潮流的深刻洞察，是基于对人民群众期盼和需要的深刻体悟。”[1]。事实上，要弄清我国的经济发展形势，势必不能脱离政府，而要研究政府的一切经济政策，也是必不能脱离当时的社会环境。而我们作为后来人，不必因为当下的困境而丧失所谓“同情的理解”。因为国家之所以要改革，正是因为实际情况远超想象的复杂性，经济发展的规律没有所谓“放之四海而皆准”的道理，因而，当下的改革针对当下的实际情况，许多时候风险潜伏在暗处。当风险集中爆发，意味着新一轮改革正在大刀阔斧地前来。当如火如荼的房地产泡沫破裂，人们也在积极寻求对策，改革的脚步永不停止。
事实上，分税制改革之前，我国处于“改革转型”时期，政府普遍采用“财政包干”。这很好理解，我国的社会性质与观念决定了私有制不可能被轻易接受，也不可能为我国改革的目的，因此“承包”的概念一经推出，便大受地方欢迎，摸索出了包括“收入递增包干”等多种方式，当时乡镇企业井喷式发展离不开地方财政的大力支持。然而，“由于富省财政收入不努力，尽量少向中央上解收人入，财政收人入占国民生产总值比重和中央财政收人占财政总收入比重双双大幅度下滑，中央财政到了‘悬崖边的’状态（朱镕基语）。”【3】不仅严重削弱了国家财政能力，中央的能量也一再削弱，社会公共服务受到威胁，十分不利于改革的推行。为了国家的长治久安，改革势在必行。
1993年，“分税制改革”应运而生，“在‘统一税法，公平税负、简化税制、合理分权’的原则下，划分中央税、地方税和共享税，分设国税、地税两大征收机构，确定中央和地方的事权和支出范围。”【2】其中最重要的是增值税，约占全国税收收入的1/4，改革以前属于地方税，改革后成为共享税，中央拿走3/4，留给地方1/4。同时分设国税与地税两套机构，由省以下税务机关垂直管理，极大削弱了地方对税收的干预。为了安抚同时也是为了维持政府运转，中央还增加了税收返还机制，为地方提供缓冲：增值税收入仅有新增部分与中央平分。
这也因此掀起了1993年地方突击征税狂潮，乡镇企业受挫。改革大大削减了地方的财政收入，最终成功，离不开中央领导的远见与魄力，与地方领导的觉悟。
分税制改革成为我国经济发展的一道分水岭，中央财政收入增加，同时地方财政预算收入却大大减少。然则，地方政府的事权却并未因此减少，以经济发展为中心的任务并未改变，而办事需要钱。地方政府亟需寻求新的财政收入点。
二、土地财政的兴衰
在此间背景下，地方寻求到的财政收入即为土地财政。
而分税制改革时将国有土地转让的决定权与相关收益留给了地方，这一举动意味深长。1998年，单位停止分发福利房，逐渐转为住房分配货币化，即单位不再提供住房，而是提供职工买房福利，以货币的形式，例如减免首付、折扣福利等；而土管法的实施，是农地必须经征地后才能变为建设用地，奠定了政府土地建设的垄断；而同一时期，开始实行“厂子建在哪里，税就交到哪里”，至此轰轰烈烈土地财政时代到来。单位停止分房，那么职工只能转而寻求商品房或者租房，住房分配货币化进一步刺激了人们买房的欲望，房地产热应运而生。建房需有地，而土地牢牢把控在政府手中，刺激政府整合农村用地，用以城市建设。同时停止分房也将人才从企业解放，税改解除了地方对企业的绑定，人才与技术得以流通。分税制改革还将地方的注意力从乡镇企业拔出，转向城市，开始了大面积的招商引资，中央真正的的目标——城市化与工业化，借由土地财政，浩浩荡荡地开启了。
政府要从土地获取收入，有两种方式：一是通过收取土地转让费，通常取自房地产商，价格高昂；二是通过招商引资，收取与土地使用与开发有关的相关税收。前者往往是一锤子买卖，卖了就卖了，是短期收益，故而价格高昂。而招商引资，则是地方政府的重心。企业的到来不仅提供了就业岗位。更重要的是，一个大型企业的成功培养，不仅能发挥出巨大的中心集聚效应，吸引其上游与下游产业，形成完整的产业链，同时学习效应放大，吸引大量人才，技术得以流转。大量人口的涌入，也为房地产的繁荣奠定了功不可没的基础。
不可避免地，风险与弊端也在悄然扩大。这里主要说一点，即经济发展差距愈来愈大，前面所说土地财政的重点为招商引资，政府为了能尽可能吸引大且优良的企业，会尽己所能为企业提供包括七通一平（后期甚至发展出了九通一平）在内的各类便利政策与补贴，从而忽略了民生。一块生地要变为熟地，前期离不开大量的资金投入。
这钱从哪里来？从土地转让费来。政府以低廉的地价从农民手中征地，再将其以高昂的价格转让给房地产商，利润十分可观，足以支撑土地的一级开发。但这也不可避免地在农民手中产生了落差，同时高昂的转让费最终演变成高昂的房价，最终都由消费者承担，资金大量集中在了企业，这些最终都用于城市化与工业化建设，农村发展却相对滞后。城乡差距进一步拉大。而且不同地区之间经济水平不同，次发展地区财力有限，自然拼不过长三角、珠三角等经济发达地区，而且经济发达地区本身已有一定工业基础，市场发育较为成熟，天然具有优势，相比之下，企业更青睐哪一方，不言而喻。如此，在几十年里我国东西方、南北方发展差距进一步扩大。经济发展差距一定程度上已经影响了社会稳定，党的十九大报告提出：我国社会的主要矛盾已经转化为人们日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。
城乡差距虽在拉大，城市却也并非全然赢家。近年来，由于世界整体经济下行，我国也不可避免地受到冲击，长期以来政府相对忽略民生的弊端开始显现，大城市的集聚效应使得无数劳动人口开始涌入，城市人口急速增长，然而住房数量却并没有相匹配的增速，户籍制度改革的脚步也似乎慢了几拍，外来人口在城市的医疗、教育等资源同本地人口仍有隔阂。于是，一方面人口越来越多、城市用地指标却并未相应增多，于是住房开始减少，商家为了盈利只得再提高房价，直至超出人们的收入水平，整体性借贷危机开始弥漫。无数到大城市打拼的年轻人背上二十年乃至三十年的房贷。一旦房价开始下跌，对于他们的打击可想而知。而依赖地产经济的政府的负债风险也开始急速攀升。
一场疫情，让人们看清的何止是生命的珍重，亦有理想的轻贱，十余年来的奋斗，可能瞬息间化为乌有，城市化如同漩涡，人们尽可以将时间、金钱乃至生命投入其中、到头来却发现除了满身疲倦，自己似乎什么都没得到。这一点城市的农村人口应该更有感触。
三、服务型政府的建立
针对我国的地理情况，东部经济发达人口密集用地紧张、而西部地广人稀资源丰富发展相对滞后，政府曾试图通过用地指标的分配倒逼东部人口向西部流转，然而事实却是西部得到大量用地指标，花费大量资金进行土地一级开发，招商引资却屡屡受挫，资金无法回流，造成财政愈发困难。与之相反，东部城市人口却仍居高不下逐年递增，用地指标的分配非但没能促进区域平衡，反而使得城市房地产溢价愈发严重。问题在愈演愈烈，改革势在必行。
如前所述，政府所进行的经济活动虽说出于城市化与工业化目的，然而代价却是发展的差距越来越大。就职能而言，政府进行招商引资等行为，是名副其实的“生产型政府”，但这一无法应对当下的社会现实，向“服务型政府”的迈进，成为大势所趋。
“服务型政府强调政府要积极主动地为民众着想，尽可能地满足民众的各种需求；民生保障又从为谁服务、由谁服务、服务什么、如何服务以及服务效果的评价等方面对服务型政府提出了自己的主张和要求。”【5】
社会发展如洪水般将国家引向城市化与工业化，二者密不可分，并且不可逆。那么，在城市化的过程中，大量涌入的人口该如何安置？尽管前期的乡镇企业为农民向工人的转化做了准备，但时代在发展，人工智能的飞速进步使得大量的简单机械或者重复劳动将被机器取代，在一些大厂（如小米、华为）无人车间已司空见惯。社会进步越来越要求高技术高素质的创新人才，相较而言，绝大多数的外来人口，并不具备相关能力，尤其是从农村到大城市打拼的人。农民背井离乡，既然离开土地，到大城市却发现与AI竞争毫无优势，于是，我们将目光转向服务业。这是建设“服务型政府的”一大社会基础。
首先服务业是与人打交道的行当，包括餐饮、客服，其中蕴含的社交智慧尚且不是“人工智障”所能掌握，且人与人之间的情感温度需求也注定AI不能轻易取代。并且，在城市为了留住人才与企业，也势必会尽力为其创造一个足够便利舒适的生活环境，服务业囊括社会方方面面，交通、物流、餐饮……事无巨细，其中产生了巨大的劳动力需求，足够吸纳这些外来人口，为其创收。尽管对这些外来人口来说这似乎不公又残酷，但正如兰小欢所言，改革转型必然要预留足够的时间与资源进行适应与调整，在此过程中，无论是从经济学还是社会学角度看，这些都表现为“资源错配”与“扭曲”。但也正如前文所述，改革无法一蹴而就，它只能先解决当下最紧迫的现实问题。
其二，服务型政府相比于投资企业的生产型政府，它投资于人。那么内涵便显而易见，它注重的区域更偏向于民生，覆盖教育、医疗、生态建设等，将前头几年间重视企业而轻视民生的局面逐渐扭转，同时也逐步缓解我国的社会矛盾，为经济发展提供长期动力。然而，有一点仍需克服，出于事权划分逻辑，这一任务的主体必然仍是地方政府，随着土地财政的退出，地方税收仍旧不明朗，尽管有中央转移支付，地方财政的困难也是显而易见的，因此“可以给予地方政府一定的税收自由裁量权，对一些税基在一定的税率范围内设置税率，并培养地方税的主体税种，通过设立一些新的地方税税种，找到保证地方收入的财政工具。”【4】比如房地产税，经历了减免税到优税制两个阶段，到当下以房产税为主，“房产税的政策目标包括稳定市场房价、调节收入分配、增加税收收入。就我国而言，从近年来的发展来看，房产税的主要政策目标是在调控房价”但仍存在缺陷，即房产税占房地产税制的比重偏低，占地方税收收入的比重偏低，所能起到的调节能力有限。【5】。
改革是多维度的，文中只举了一个小切口作为读者了解转型时期政府的一些作为，尽管看似收效不广，但历史的发展告诉我们一切天翻地覆的变化最初都是循循善诱的，只有不断往天平的另一边加码同时保持平衡严格控制砝码质量。工业化犹如风云酝酿的暴雨狂风，在漫长时间跨度下潜移默化的改变着民众的意识、理想。唯有一点，人们永远是为更加美好的生活而奋斗努力，这是我们应该看到的。改革还有一段很长的跋涉与摸索时期。
参考文献：
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