本文来自微信公众号：不成熟研究，作者：罗雨翔，头图来自：AI生成
我是一个在美国制度中参与城市建设的中国人。《城市传说》是一档全新的音频节目。在这个系列中，我将以局内人的视角，通过具体的人物、场景、冲突与细节，还原一个许多人可能并不熟悉的世界。
或许这种沉浸式的体验和第一人称的叙事，也能为我们反思自己所生活的中国城市提供一面镜子。
这里不做宏观政治评论，只是诉说一段亦真亦幻的都市传说，一切由你自己去理解，去判定。
故事主角
城市规划是一部政治剧。本期故事的主人公Talia是我在美国一座城市做滨河景观规划时遇到的“奇女子”。
她用私人邮箱替政府领导说话，通过“送人”而不是“送钱”来影响政府。她游走于“体制”之外，却比任何人都更懂得“玩弄权术”，是美国城市中的“甄嬛”。
她不是“皇帝”，也不是权力中心，但她出现在每一个关键节点上。只不过和宫斗不同的是，美国城市的权力游戏不是零和的——它更像是一种复杂的协作。
随着特朗普、马斯克在联邦和国际政治舞台上不断地模糊“公共”与“私人”的边界，Talia的故事则让我意识到：在城市层面，这种“越界”其实对我们日常生活的空间有着更大的影响，耐人寻味。
以下为音频节目的文字整理稿：
一、与神秘女士的初次“交锋”
她用私人邮箱，处理着政府事务
2021 年，我在美国参与一个城市规划项目。项目需要由当地的投资管理局把关。我们照例准备材料、写邮件、等回复，一切看起来都很正常。
唯一不正常的是——我们始终没有收到任何一位官员的邮件。
所有反馈，都来自同一个叫 Talia的人，她用的是一个私人邮箱，没有政府后缀，也没有任何职务说明——这位女士的邮箱和落款看起来像是一个和我一样的乙方角色。但她在PDF文件里留下的修改标注，却异常精准。每一条意见，都正好卡在地产税使用方法如何钻空子这种涉及政策和财政规则的关键地带。我们照着她的意见改，方案就通过；不照着改，项目就会被退回来。
几轮下来，我开始意识到一件事：Talia女士虽然并不在政府里，但却在替这座城市的政府说话。这让我非常不安，也非常好奇。她是谁？她凭什么有能耐来决定政府会同意什么呢？
我和Talia女士通过邮件往来了几个月，直到有一天，项目涉及到一些更敏感、也更复杂的问题，文字已经不够用了。于是，我们约了一次视频会议。
身份揭秘：她是领导的亲信
打开视频的那一刻，我看到的是一位三四十岁、留着一头深棕色的中长发的干练女性。她轮廓清晰但柔和，浓眉大眼，眼神沉稳且专注——不太好惹但非常可靠的样子。真正让我意外的，是她的语气。和邮件里那种冷静、简短、近乎指令式的文字不同，视频中的她说话更有温度。信息密度依然很高，对表达个人看法的地方多了些；句尾偶尔拉长的音节，让人似乎可以感到她在工作之外和家人与朋友讲话的习惯。
聊到一半，她主动解释了自己的身份。她确实不是投资管理局的内部人士，而是他们长期合作的外部顾问。她学法律出身，曾在市政府法务部门做过几年律师，后来出来单干，专门承接法律与政策相关的咨询项目。
她和投资管理局的负责人合作多年，对她的决策逻辑、风险偏好、甚至个人习惯都非常熟悉。之前那些写在PDF里的修改意见，有的是她自己的判断，有的则是她和领导坐在同一个房间里、一起逐页阅读方案后，整理出来领导 “真正关心的点”。
那一刻我意识到，她并不是在帮政府工作，而是已经成为了这套治理系统的一部分。虽然她不在台前，但她就在场内。Talia 女士是一个没有正式身份的人，但她却是一个正儿八经的“局内人”。
而这个故事，也正是从这里开始的。
二、三线城市的滨河空间
财大气粗的民间慈善机构
Talia 工作的这座城市，是一座看起来一直在变好但总差一口气的城市。如果放在国内，大概会被归类为一座高速发展的三线城市。常住人口一百多万，在美国语境里，已经算得上是中型城市。气候温暖，税率不高，房价相对友好。疫情期间，这里吸引了不少从更大城市迁来的年轻人，一时间显得生机勃勃。
市中心有一条宽阔的大河穿过。十多年前，市政府充满了雄心，沿河修建了景观步道和公园，也试图引入地产和体育文化项目，希望把这条河变成城市的门面。但由于规划缺乏整体视角，加上后期运营乏力，河岸空间慢慢变得尴尬——设施齐全，却几乎没人使用。长椅和步道虽不太新，但也整洁。只是虽然是晴天，但树荫下甚至连一个乘凉的人都没有。
面对这种状态，市政府显得出奇地耐心。真正坐不住的，反而是民间。于是疫情期间，当地规模最大的慈善基金会决心为了这条河做些什么，牵头请来专家团队，签下了为期数年的咨询合同，希望重新梳理整条滨河公共空间的规划和运营模式。我正是这支团队的一员。
在美国，由慈善机构出钱做愿景规划并不罕见。但这个项目的不同之处在于，它的目标并不止于修一两个公园，而是试图重塑整条城市核心地段的公共空间体系。这是一件需要长期投入、也必然牵动多方利益的事情，也是一件需要政治技巧和领导力的事情。
那这个慈善基金会的负责人自然不简单。她叫 Naomi，是一名五十多岁的外籍女士。作为同样不是美国人的我，第一次看到她坐在这么重要的位置上，有些小小的诧异。她讲话的声音比较低沉，肢体语言也很少，并不张扬，在会议上也从不抢话。但你很快会发现，她的发言往往是最后那个被大家认真对待的意见。她曾在一家国际金融机构任职，对数字、风险和节奏有着极强的控制感。
私人商会比政府权力更大
更重要的是，Naomi还是当地最大商会的成员之一。这个商会并不是官方机构，却聚集了这座城市里最有资源、也最有耐心的一群人——大型企业的CEO、几位前市长、以及那些无论选举如何变化、始终“留在桌边”的角色。有人私下把这个商会称为城市的“永久性政府”。Naomi 加入商会，并不是为了社交。她很清楚，只有把项目嵌进这张长期存在的关系网络里，它才有可能得到更广泛的支持，为项目落地增加筹码。
如果说慈善基金会负责提出愿景，那么真正掌控实施节奏的，是另一套系统——也就是投资管理局。十多年前，市政府成立了投资管理局，专门负责中心城区的发展和重大项目投资。它看起来像政府部门，但运作方式更接近一家企业：领导不随选举更替，由其专门的董事会长期掌控，并由一位CEO负责日常决策。
掌握关键资源的“慈禧太后”
这位CEO叫Margaret，她的位置比市长更稳定。她六十多岁，身材略胖，说话直接，在会议上几乎从不留情。当地无论是政府官员还是商界人士，提到她都会下意识地放慢语速，对于我们这些外地来的规划师团队，对她甚至是有些“闻风丧胆”。不是因为她脾气坏，而是因为她掌握着城市开发最关键的资源——滨河开发项目批不批，政府给项目多少税收优惠，这些都是Margaret说的算，而且她已经在这个位置上坐了很多年，相当于是这座城市的“慈禧太后”。
从慈善基金会、商会，到投资管理局，你会慢慢意识到：真正重要的人，往往不在市政厅里，跟选举无关。
随着项目推进，我和Talia开会的次数越来越多，也逐渐听到她对周围这些人的真实看法。她非常认同基金会改善滨水空间的初衷，但也对“规划容易脱离现实”保持着本能的警惕。现在回想起来，我最初觉得她对方案苛刻，或许正是因为她清楚：愿景一旦无法落地，反而会成为负担。
对投资管理局，她既是Margaret亲手栽培出来的门徒，也是其暗地里的批评者。她深知项目具体实施的政策、法规和财政细节。但我也偶尔可以体会到她对这套体系的不满——制度不够激进，一些更有创意的模式很难推进。但这一切都是她必须接受并与之合作的。
四面树敌的环保组织
真正让Talia感到不耐烦的，是一支以环保为主要诉求的市民组织。这支组织的负责人Oakleigh，是一位六七十岁的老太太，短头发，身形瘦小。如果在街上或是市场上遇到她，会觉得她就是社区里的一个普通邻居。但她对于自己生活的这座城市该如何发展的态度却极其坚定。她频繁出现在听证会和网络论坛上，坚持认为滨河空间应该尽可能保持自然状态，反对引入过多开发和娱乐设施——随着一次次的争锋相对，Oakleigh似乎在政商圈没有什么真正的同盟，这连我这个外人都看出来了。
在规划过程中，Oakleigh 甚至希望由她的市民组织来主导未来滨河空间的运营。我能理解她的理想主义，Talia显然也理解，但她并不认同。在Talia看来，理想如果缺乏执行能力和实际的经济和政治资源，最终只会把空间再次推回停滞。
在这个项目上待得越久，看着Talia、Naomi、Margaret、Oakleigh这些性格迥异的人在各自的位置上行动、试探、估算着对方的行动，充满了八卦和戏剧性，我仿佛是在看美国三线城市版本的《纸牌屋》和《甄嬛传》。这不是一个政治机器自动运转的城市，而是一个高度个人化的权力系统。规则存在，流程存在，但真正决定走向的，始终是那些具体的人。
三、“甄嬛”Talia的野心
震撼当地政商圈的跳槽
不知不觉，我和Talia已经共事了两年多。这段时间里，她越来越常和我单独聊天。她会聊起家里的狗，抱怨认识的人之间的一些琐事，也会谈到她对不同部门和各个角色的认知。
慢慢地，我意识到，她既不是传统的技术官僚，也不是那种对公共事务彻底失去信念的人。恰恰相反，她对城市有着相当明确、甚至有些执拗的期待，其实是个理想主义者。她最初学的是法律，也在市政府的法务部门工作过几年。
后来，她做了一件在我看来并不“理性”的决定——重新回到学校，读了一个并不热门的城市规划硕士。她喜欢充满活力的公共空间，喜欢那种人真正愿意停留下来的城市场景。她对既有的权力体系并非毫无保留，但她始终是个务实的人。
有一个问题，我始终没有问出口：既然她对这座城市如此熟悉，为什么不回到政府系统？为什么不干脆参与一次地方选举？也许，对她来说，远离政府与选举政治，反而是理想得以存放的方式。
滨河规划完成之后，我有将近一年时间没有再和这座城市的人联系。直到有一天，我的邮箱里再次出现了那个熟悉的名字——Talia。只是这一次，她的邮箱后缀变了。原来，她跳槽了，被那家慈善基金会聘请为主任，专门负责基金在公共空间与社区营造领域的投资事务——自然也包括那条我们曾经参与规划的滨河空间。
这次用人，在当地城市运营圈里算是个挺重要的新闻。另一位当地人跟我聊天时，说Naomi把Talia挖到了自己家，真的是一个“非常漂亮的决定”。对基金会来说，Talia对政府体系和投资管理局的熟悉程度几乎无可替代；对她个人而言，从第三方顾问转为全职负责人，无论是资源、稳定性还是话语权，都是一次跃迁。
但真正让我在意的，并不是她的职位变化，而是她入职之后所做的一系列事情。她并没有急着推动项目落地，也没有简单地用钱去“催”政府。相反，她做了一件又一件更微妙的事——重新排列她身边的权力路径。
她不再为投资管理局的负责人Margaret工作，但她并没有失去Margaret的信任。入职基金会一年后，Talia 被正式聘请进入投资管理局董事会，从外部顾问，变成了这家机构的决策者之一。后来，连Margaret自己都退休了，而Talia却留了下来。
在基金会内部，她推进滨河项目的方式也和大多数人不同。她很快意识到，政府真正缺乏的并不只是资金，而是长期积累的能力与视野。于是，她促成了一项合作：由基金会出资，聘请一位专业人士，直接派驻到政府公园局，协助公园局提升滨河空间的运营水平。这位专业人士虽然是基金会的人，但却是完全嵌入政府体系中工作。那是我第一次如此直观地看到，私人组织通过“送人”而不是“送钱”，来改变政府的运作方式。
再后来，这座城市迎来了一次市长换届。在美国，新当选的市长在正式上任前，通常会组建一支专家团队，负责细化政策目标和施政重点。Talia成为了这支团队的一员，在她主导下，滨河公园的建设计划被写进了新一届市政纲领。几年后，人们看到新市长为公园剪彩时，或许并不会知道她的名字。但那条路径，已经被提前铺好了。
新的棋局：打破原有的治理模式
去年夏天，Talia又一次联系了我，问我有没有空马上约个视频会，说有重大进展要跟我说。视频里，她依旧神采奕奕，先问了几句近况，然后直入主题——之前由Oakleigh发起的那支市民组织，已经基本失去了推动滨河公园运营的能力。
这些年里，Oakleigh一直在努力争取更多话语权，希望让市民组织成为滨河空间的主要运营方。但现实并没有站在她那边：缺乏稳定的资金来源、缺乏专业运营团队、也缺乏足够的政商支持，那些最初的热情慢慢被消耗殆尽。滨河公园依旧存在，却始终没有被真正“用起来”，公私合作的潜力留下了巨大的空白。
Talia告诉我，她决定换一种方式来解决这个问题。在Talia本人的推动下，一家新的非营利组织正在筹建，目标非常明确——成为政府在滨河公园系统运营上的正式合作伙伴。这一次，她并没有从现有组织中“改造”，而是选择从零开始搭建一套新的结构。
这家新组织的董事会名单，很快就成型了。里面几乎没有“普通人”——而是由当地政界、商界、公益组织与社区网络中的关键人物组成。很多名字，在这座城市里本身就意味着资源、信誉与长期影响力。
而Talia这次找我，是希望我帮忙测算一份完整的滨河空间年度运营预算。这份预算，不只是财务文件，而是接下来与政府谈判的基础——一份用来证明“这件事可以被专业地接手”的证据。
滨河空间的运营，一直是这座城市的老问题。市政公园局人手有限，管理经验零散，面对跨越多个街区的大型公共空间体系，常常力不从心；而此前由Oakleigh牵头的市民组织，尽管动机真诚，却始终受制于自身的影响力与执行能力。Talia 并没有选择与任何一方正面交锋。她没有去说服Oakleigh放弃，也没有去听证会上批评公园局的无能。
相反，看清了一切的她，绕过了争论，直接提供了一个“可以运作的替代方案”。她利用自己在基金会的资源、在投资管理局董事会中的位置、多年积累的人脉网络、以及和全国咨询师和专家的关系，把原本分散在不同阵营的政治资源与技术资源重新编排到一起。慢慢地，一支“看起来足够可靠、也足够专业”的组织，被推到了台前。
预算完成后，Talia带着董事会代表与政府展开谈判。最终，政府同意在组织成立的第一年，提供约三百万美元的运营经费支持——这在当地已是一笔相当可观的公共支出。紧接着，这家新成立的非营利组织向全国发布招聘公告，寻找一位能够统筹整个滨河公园系统的CEO。招聘启事里开出的待遇，在这座城市几乎称得上“天价”。目标也很明确：不找“热心人”，而是要找真正评得上是高端人才的“职业经理人”。
其实，早在几年前，我们第一次讨论“由非营利组织承接滨河空间运营”这个想法时，我曾私下好奇——Talia会不会干脆自己来当这家机构的CEO？但当这件事真的发生时，她却并没有站到台前。她参与筹建组织，担任董事会成员，却始终保持在幕后。慢慢地我意识到，这并不是她的退让，而是她的偏好——她更擅长做的，并不是掌控权力本身，而是搭建一套让权力得以运作的结构。不是成为那个发号施令的人，而是成为那个决定“谁可以坐上桌”的人。
一条人们感到自豪的沿河风光带
我还记得第一次坐飞机去那座城市开会时，在河边散步的情景。那是一个晴天的下午，河水很平静，略微老旧的步道干净而空旷。沿着河走了很久，几乎没有遇到什么人。风景并不差，但空间像是还没有被真正使用过——仿佛它已经准备好了，却一直在等待某种尚未到来的生活。
后来五年过去了。从最初参与规划，到看到新市长为新公园剪彩，再到公私合作的运营机制逐渐成形，这条滨河空间终于开始被一点点“激活”。它不再只是一个被设计出来的地方，而是慢慢变成一个可能被人真正使用、停留、记住的公共空间。也许下一次再去的时候，我会看到更多散步的人、带孩子的家庭、在河边聊天的老人和游客。那时我会知道——在这条滨河空间背后，真正起作用的，并不是某一次选举、某一位官员，而是Talia。
Talia在这座城市里的位置，一直很微妙。她不站在权力的顶端，却几乎总是在场；她不是通过选举进入公共系统的人，但所有关键角色，都会在某个阶段与她合作。她更像是一条路径和网络，而不是一个职位。
美国城市特殊的制度土壤
不过，Talia并不是一个偶然的天才。她之所以能够长期发挥作用，其实离不开这座城市本身的权力结构。她正是美国城市会产生出来的人。
提起美国城市政治，很多人首先想到的，往往是市长选举。在我生活的纽约，2025年的市长竞选几乎可以拍成一季电视剧。每天翻开报纸，头版都是新的情节转折：前任市长的执政丑闻还没完全降温，前州长又高调回归政坛，试图重新登场；而最终胜出的，却是一位34岁的穆斯林社会主义者。
竞选期间，社交媒体、电视评论员、脱口秀节目轮番上阵，连总统特朗普都时不时隔空点评纽约的选情，仿佛这不仅是一场地方选举，而是一场全国范围的政治真人秀。在这样的氛围里，市长看起来像是城市权力的绝对主角——所有目光都盯着他，所有争论都围绕他，所有情绪都投射到他身上。
确实，选举充满戏剧性、话题性，也更容易被媒体放大。但在不少城市里，真正决定城市长期发展方向的，并不是市政厅，而是那些不随选举更替、却长期存在的组织。
在不少美国城市，地方政府并不会把所有公共事务都牢牢握在行政体系内部。相反，它们常常会设立相对独立、与选举政治保持距离的第三方机构，由董事会治理，并聘请职业经理人负责日常运作。这类机构在学术上通常被归类为quasi-governmental organizations（准政府组织），它们既享有公共授权，又在制度设计上刻意降低了政党轮替带来的不确定性。像政府，但不受选举影响；像公司，但掌握公共资源。
Talia 所在城市的投资管理局，正是这样一种机构。它掌控着市中心开发建设的核心资源——土地、基础设施投资、重大项目审批节奏等关键变量，而这些资源，往往比市政府的普通规划政策更能直接塑造城市的空间走向。该机构的CEO Margaret在这一职位上任职多年，其权力基础并不来自选举，而是来自长期积累的专业信誉、制度位置与关系网络。在这种制度结构下，“谁能长期留在位置上”，往往比“谁赢得最近一轮选举”更重要。
除了这类半官方机构之外，私人资本，尤其是慈善基金会，也构成了美国城市治理中的重要力量。在美国社会与基督教文化的影响下，捐赠长期被视为一种道德义务与社会身份的象征；同时，美国国税局对慈善捐赠的税收优惠政策，也使富豪人群更愿意通过基金会来配置财富与公共影响力。
结果是，大量本应属于“私人领域”的资本，被重新导入到公共事务之中，并形成了一种介于市场与政府之间的“第三部门权力”。这些资金如何使用、投向何处，往往成为民间力量与政府博弈的重要筹码。
Talia在加入慈善基金会后，便充分利用了这种制度空间：她不仅通过资金支持推动公共项目，还更进一步——直接用基金会的资源聘请专业人才，并将其嵌入政府体系之中，以弥补公共部门在能力与经验上的短板。政府不再亲自培养公务员的能力，而是通过社会资本来补齐自身短板。这种做法表面上像是在“替政府操心”，但从结构上看，它实际上是在重塑公共权力的来源与边界。
与此同时，Talia的上司Naomi所参与的本地商会，也构成了这座城市权力结构中的另一个关键节点。这家商会将自己命名为“公民议会”（Civic Council）。这个名称在一定程度上具有误导性——它既不是由普通市民组成，也并不向公众开放，而是一个高度精英化的政策讨论空间。其成员主要来自政界、商界与非营利领域，其中甚至包括几位前市长与长期掌握资源的地方精英。但从功能上看，这个名字或许并非完全虚伪。
这里讨论的并非单纯的商业利益，而是诸如城市发展方向、公共投资重点、社区治理策略等公共议题。我们做滨河规划的时候，就曾在他们的会上做过回报——传统的商会，哪回讨论公园这种话题呢？换句话说，这是一个由精英主导的公共政治场域，一种在选举制度之外运作的“影子议会”，持续地关注着城市的公共议题。
权力的形状不是金字塔，而是蜘蛛网
所以说，在Talia的这座城市里，有投资管理局这样的半政府机构，掌握着市中心开发的关键资源；有慈善基金会这样的私人资本平台，可以用资金换取议价空间与政策影响；也有由政商精英构成的商会，在选举之外持续讨论公共事务。这些组织不像政府那样频繁更换负责人，也不需要每隔几年重新证明自己的合法性。它们更像一组长期稳定的节点，在城市的不同角落持续施加影响。投资管理局“控资源”，基金会“供能力”，商会“定议题”。
如果说权力在这里存在一种形态，那它更像是一张网，而不是一座金字塔。没有谁永远站在最顶端，但有些人，能够在这张网上停留得足够久。这张网会晃，但不会倒。聪明的人学会了在不同节点之间游走、连接、缓冲与协调，并通过这种方式保持着微妙的平衡。
Talia正是这样的人。她并不热衷于成为那个发号施令的人。她更擅长的，是决定谁可以坐上桌、谁可以继续留在桌边。有时候我会觉得，Talia确实有一点像《甄嬛传》里的角色，她不是皇帝，也不是制度一开始就设计出来的权力中心——若是一切按照出厂设置来发展的话，她只是一个为领导传话的人，是他人意志的执行者。
但很像甄嬛的是，她出现在每一个关键节点上，特别擅长在更加复杂的制度网络中找到自己一层又一层新的位置，并且不去正面冲突，而是用柔性的力量去改变自己和别人的关系，最终达成自己的目的，成为最大赢家。只不过和宫斗不同的是，这里的权力游戏不是零和博弈，而更像是一种复杂的协作，目的是让生活的城市变得更加舒适、美好、引以为傲。
在一个政府会更替、政策会摇摆、但权力长期存在在不同节点的城市里，也许真正稀缺的能力，并不是掌控权力，而是在权力之间，不被换届扫出局。
本期故事基于真实经历创作，人物、地点与细节经过处理，不完全对应现实。
本文来自微信公众号：不成熟研究，作者：罗雨翔（美国注册城市规划师，现居纽约。曾就职于纽约市政府，参与并主持北美30余地的地产开发及公共投资项目。毕业于哈佛大学(建筑)及伦敦政治经济学院(区域经济)。著有《创造大都会：纽约空间与制度观察》）