本文来自微信公众号： 澄明则正律师事务所 ，作者：澄明律师
2026年6月1日，国务院公布《国务院关于对外投资的规定》（下称“《新规》”），自2026年7月1日起施行，是中国第一部专门规范对外投资（境外投资）的行政法规。我们不复述法条，主要回答一个问题：出海企业或个人，从7月1日起，你手上的事有哪些变与不变，该优先做哪几件事。
一、哪些事情没变
把《新规》当成横空出世的新法去读，会读偏。比较准确的理解是：底层总体延续，上层逻辑升级。那么，哪些底层没有变？
（一）ODI的“商委+发改+外管”基本三线监管不变
过去十几年，中企走出去对外投资获得的监管框架一直是“三线并行”：（1）发改部门管境外投资项目核准/备案（2）商务部门管境外企业设立核准/备案/报告（3）外汇部门管外汇登记、兑换和跨境资金流三线分工的法规依据主要是行政规章，位阶都不高。
这套三线底层标准动作并没有被撼动，原来怎么做现在并未改变。《新规》主要是把既有分散低层级规定升格，晋级到行政法规层面。作为我国首个对外投资维度的行政法规，给过去的体系安上了一个纲领性的”门框”，为既有的商务、发改、外汇等多条线提供了统一的上位框架依据。
（二）技术出口、数据出境的管理不变
《新规》第13条强调“不得以跨境派遣技术人员、组织人员赴其他国家（地区）工作、跨境提供技术指导、安排人员跨境培训等方式向其他国家（地区）转移国家禁止出口的货物、技术、服务及相关数据，或者未经许可向其他国家（地区）转移国家限制出口的货物、技术、服务及相关数据”。《新规》的该项要求在近期AI收购交易的背景下引起一些市场关注。但需要明确的是：
这项规定从来不是新要求。它只是并没有在”对外投资“的规定中被强调，但这些要求在既有规定中，其实一直都在。禁止出口的技术不得出口、限制出口的技术未经许可不得出口，属于两用物项的技术要经许可出口。这是一直以来《中华人民共和国技术进出口管理条例》（”《技术进出口条例》“）和《两用物项出口管制条例》的明确要求。重要数据出境要申报安全评估，核心数据要接受更严格的管理，这也一直是《网络安全法》《数据安全法》《网络数据安全管理条例》等的要求。
那么《新规》是不是拓宽了现有规定中“技术出口”的形式呢？其实也并没有。
在2019年修订之后，就已经明确“技术进出口，是指从中华人民共和国境外向中华人民共和国境内，或者从中华人民共和国境内向中华人民共和国境外，通过贸易、投资或者经济技术合作的方式转移技术的行为”。
“技术进出口”也从来并不仅仅局限在“专利权转让、专利申请权转让、专利实施许可、技术秘密转让”。《技术进出口条例》从一开始就列举了“技术服务和其他方式的技术转移”。“技术进出口”从来就都是一个非常宽泛，实质重于形式的判断。
24年后，《两用物项出口管制清单》中更特别明确之处，“技术”包括“通过技术支持”转移的技术，而“技术支持”包括：技术指导、派遣熟练工人、培训、传授知识和技能、咨询服务。
对比一下就会发现，《新规》与其说有拓展，不如说是在重申和总结早已存在的规则。只是过去大家都只考虑ODI备案/审批，市场主体在投资维度往往并不重视技术出口和数据合规，而法规层面过去也并没有把技术/数据出境与境外投资审批进行强绑定。
这项规定并不是要限制人员流动或跨境传授，而是有没有跨境转移、传授哪些限制/禁止出境的技术/数据。关键问题并不在于要用什么样的形式派人、提供数据，如果你正在出海业务，也无需恐慌是否不能再做人员或数据流动。无论怎么出海流动，重点都要回到，排查企业是否拥有存在出口限制或禁止要求的技术或数据，是否已经转移、传授，或者后续随投资落地准备转移、传授这些内容。而这是在投资方案初期就应该开始计划的事情。
总结来说，原本的境外投资核准备案、技术出口和数据出境管理体系都不会消失也没有增加。《新规》只是在新的出海“门框”下，夯实了原有门槛的诸多细节，同时也多了保护出海投资者的工具。我们来看看有哪些产生主要影响的细节。
二、哪些事情变了
（一）监管范围：明确辐射个人，但细则待定
前面说的传统境外投资“三线并行”管理，主要针对企业。就个人的对外股权投资，其实过往局限在返程等有限场景，主要只有两条监管线:1.外管条线：根据汇发[2014]37号文（简称“37号文”）和其后续通知，主要针对“返程投资”相关的境外SPV设立和相关融资。2.发改条线：2017年11号令对个人间接境外投资的参照规定，即”境内自然人通过其控制的境外企业或香港、澳门、台湾地区企业对境外开展投资的，参照本办法执行。“
《新规》的一大夯实，是在第2条把“投资者”明确为包括中国境内的企业、其他组织和居民个人，个人就此写入对外投资统一制度框架，且即便是通过QDII等路径的境外金融市场投资（比如港美股投资），《新规》第33条也并没有将之排除出《新规》适用范围。
至于《新规》下个人境外投资怎么管？目前的答案是观望。
《新规》第33条明确，中国境内居民个人等对外投资的具体管理办法，由国务院投资主管部门、商务主管部门制定。也就是说在，《新规》在框架层面把个人纳了进来，但个人对外投资具体怎么办理、适用什么程序，留待主管部门后续以专门办法细化。对大部分正在规划对外投资方案的境内个人而言，目前都建议在方案设计上可以缓一缓，关注后续细则的出台。
（二）境外投资安全审查制度：一套独立新机制
《新规》以前，发改和商务部门并非就境外投资对国家安全的影响没有考量。只是相关影响分析只是原则性要求或项目申请文件中的一个维度。《新规》的第二大夯实，就是把“审查境外投资对国家安全的影响”，引入作为一项专项制度。其中核心可以把握两个方面：
首先，境外投资安全审查不只盯“出去”那一刻。第15条此次明确规定，对可能影响国家安全的境外投资，以及相关资产、权益的转让、处分，进行安全审查。这意味着境外投资安全审查不是一次性闸门，而是影响项目长期退出、处置的变量。
第二，境外投资安全审查大概率后续将有细则指导。此前境外投资安全审查并没有一个独立制度。《新规》作为纲领性文件，也并未列明制度细节。目前看来，这一审查制度将独立于过往的“三线并行”监管，侧重于评估交易对国家安全的影响，例如关键技术、数据、资产是否会流向境外，并和既有的技术出口、数据出境管理产生联动。作为一套新的行政流程，大概率将有更明确的细则出台，目前在技术出口、数据出境领域受到关注的AI、半导体、先进制造、生物遗传、战略矿产等行业，需要更为关注制度动向。
（三）违规处罚夯实：金额加码、涉及个人并影响投资处置和未来投资
《新规》处罚力度明显加重，重点加强了三个维度：
违规处罚金额加码，除没收违法所得，最高可处投资额10‰罚款。
就企业违规，明确对负责主管人员可处罚款处罚。
新规明确对违规投资，可以责令停止投资，限期处分股份资产。对不配合或不遵守境外投资安全审查、影响国家安全，不当手段获得境外投资核准备案，可处禁止1年以上3年以下对外投资活动。基本沿袭了现有发改部门11号令“中止或停止实施该项目并限期改正”的逻辑，以及商务部门原先对于“企业以欺骗、贿赂等不正当手段获得境外投资核准的，商务部撤销该企业境外投资核准，…该企业在三年内不得再次申请该项核准”的既有规定，只是做了一定拓展。
（四）一个好消息：出海被刁难时，国家给了更多抓手
变局环境下，境外对中企的投资维度歧视性措施正在增加，而出海投资场景中资产本身通常在境外，当地政策中投资壁垒的杀伤力甚至可能超出传统贸易歧视。安世案件就是一个典型情况。《新规》在这一点上，夯实了投资维度的反制工具包，可以关注3项，给了境内企业更多保护自己的抓手：
明确商务部可以组织投资壁垒及其他经营障碍调查：实际上，商务部10多年前就有《对外贸易壁垒调查规则》，中国商务部也曾动用这一规则对美国可再生能源补贴等案进行贸易壁垒调查。很多人没有注意到的是，这个规则中一直还有一项，即“对国外投资壁垒的调查，参照本规则进行”。事实上，从24年开始，商务部针对欧盟《外国补贴条例》的调查、针对墨西哥相关涉华限制措施的调查，就已经覆盖贸易和投资壁垒。此次《新规》为此类调查提供了更扎实的境外投资法维度依据。
在对外投资领域，《新规》细化了我国政府可以处罚反制事项的情形，包括“（1）危害中华人民共和国主权、安全、发展利益；（2）违反正常的市场交易原则，中断与中华人民共和国个人、组织的正常交易；或（3）不合理剥夺或限制投资者及其对外投资正当权益”，较为宽泛；同时《新规》也拓展了反制的措施手段，包括禁止/限制人员产品入境、禁止/限制交易和合作等。触发情形与今年3月实施的新《对外贸易法》较为接近，而触发的具体措施，又与今年4月出台的《反外国不当域外管辖条例》有一定拉齐。总体上与去年底开始发布的一系列境内反制全家桶达成了投资维度的借鉴和衔接。
最为关键的一项，是以上第2项的相关措施亦可适用于其实际控制或参与设立、运营的组织。这是此前全家桶没有的条款。它意味着，不合理限制走出去企业正当权益的组织或个人，即便不在境内，我国政府可以通过其参与的组织实施反制。这在境内企业受到歧视，而歧视方又不处于境内的这种对外投资惯常情况，有比较大的意义。
三、我该做些什么
（一）已经交割完成的交易：关注后续转退和持续性合规
如果投资已经完成交割，《新规》仍然相关。要害在于：对外投资不是一锤子买卖，后期的投管退，往往是持续状态。而投后的转、退，《新规》做了要求。如前所述，《新规》第15条规定，境外投资安全审查制度覆盖影响或者可能影响国家安全的境外投资及相关资产、权益等的转让、处分。也就是说，即便投完的时候《新规》尚未生效，其后续的转让、退出，仍可能受到境外投资安全审查的辐射。
此外，就如上面提到的，《新规》有较多内容在《新规》之前就已经存在，它们并不是新要求，只是被《新规》重申或强调。比如，境内主体不应违反限制出境要求对外提供重要数据/核心数据或限制/禁止出口技术，这在《新规》前就已有相关规则，无论交割是发生在《新规》之前还是之后，这些规则都应当遵守。同时，技术转让、人员配置可能会通过文件约定或作为一定的交割条件，但输出产线工艺、上传设备参数、部署工业软件、许可核心技术、派工程师去调试设备或培训当地员工，往往更可能发生在投后，而这些也是伴随对外投资所发生的数据、技术出境，仍然需要持续性关注是否违反技术出口、数据出境的相关禁止或限制。
（二）如果你在拆红筹：涉及投资转退需要关注新规
近年来相较以前的搭红筹，拆红筹成为一种新趋势。“拆”就意味着既有对外投资的“转让、处分”，同样需要关注“境外投资安全审查”制度的后续细则出台情况，预先考虑“境外投资安全审查”是否可能被触发。
同时，过往拆红筹操作也是主要涉及几个并行流程：发改委/商务部的境外投资核准注销、外汇局37号文登记注销与资金汇回等。但如前所述，《新规》框架下，“境内个人对外投资”的管理细则尚待落地。因此，《新规》后红筹拆除是否仍按原路径进行，仍待细则澄清。
（三）拟开展的交易：预留时间，梳理交易文件/条件
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预留时间进行方案梳理，考虑时间表是否需要调整
这个预留时间是两方面的，一方面考虑自身行业、并梳理所涉技术/数据等并（1）提前评估和预判是否可能触发国家安全审查，是否有必要等待新规细则落地（2）判断除传统由代理机构协助的三线并行的ODI备案/审核，技术/数据出境相关的措施是否完备；倘若已经在实质推进中，需要考虑是否需要为后续《新规》的真正实施和细则出台，对项目时间表做一定的提前调整。
2
梳理有关技术出口/数据出境的约定、梳理交易条件
（1）看看交易文件/约定的承诺、交割先决条件（CP）等，是否包含了任何技术材料提供、人员派遣等内容，如果是，是否涉及到限制/禁止出口或出境的技术或数据，交易条件是否应当调整或设置完成相关出口许可、数据出境评估作为相关技术或数据转移的前提条件，避免企业落入履约就违反《新规》，不履约又违反合同的困境。（2）如果评估可能涉及国家安全审查又亟需推进，考虑是否设置获得国家安全审查结果作为CP，是否需要为获取相关审查结果或出口/出境手续，约定完成的节点时间。
结语：用监管的确定性对冲环境的不确定性