本文来自微信公众号： 金杜研究 ，作者：朱媛媛 田雅琦，原文标题：《制裁后的第二只靴子：多边开发银行的案件推送机制丨多边开发银行合规制裁（十）》
某中国企业因海外投标过程中的不规范行为被世行调查，历经十多个月的现场调查、证据交锋、和解谈判，终于敲定了和解条件：取消投标资格、提升合规管理、接受监管人检查。
和解协议签署完成，尘埃落定，法务团队开始筹备后续解禁阶段的各项工作。没人注意和解协议里的那行字——银行有权将案件信息与成员国共享——正推动着“第二只靴子”悄然落地。
制裁可能使得企业失去投标多边开发银行项目的资格，但向成员国分享案件信息可能把企业推向刑事法庭。这就是多边开发银行的案件推送机制（referral）——制裁生效后落地的第二只靴子。
01
世界银行如何推送案件？
在世界银行廉政局（INT）的调查流程中，“案件推送”（referral）是一个制裁程序之外的独立环节。
当INT完成案件调查并确认存在可证实违规的证据后，会先制作一份终版调查报告（Final Investigation Report，FIR），提交世界银行集团行长。在此基础上，INT还会形成一份案件推送报告（Referral Report），推送给相关成员国政府或其他国际机构（例如其他多边开发银行）。[1]
INT在什么情况下会推送案件呢？简单来说，如果有证据表明世行成员国的法律可能被违反，或可能与其他多边开发银行或国际机构的业务相关时，INT就会发出案件推送报告。[2]
案件推送不仅是INT与其他执法机构合作的手段，也体现了世行作为受托管理国际公共资金的机构，对其成员国承担的一种信义义务（fiduciary duty）。简单来讲，就是世行有义务确保世行资金不被滥用，发现犯罪线索时要告知相关成员国。
多年来，INT一直致力将案件推送机制的效果和价值发挥到最大化。2021年，INT进一步升级了工作方法，把资源集中在那些最可能产生实际效果的案件上，也就是最有利于世行集团、INT自身或成员国调查的案子。
为了让推送的案件真正“落地”，而不是石沉大海，世行内部采取了一系列举措。2009年，独立咨询委员会（Independent Advisory Board,IAB）就建议对推送出去的案件采取分级响应：
直接沟通：由INT直接与成员国执法部门直接对接，推动案件的调查；
外交升级：如果直接沟通效果不佳，必要时通过世行驻该国的国别主任（Country Director）与成员国的对口官员（通常为财政部长）进行外交沟通；[3]
公开披露：在极端情况下，公开披露推送信息也是一种选项，但必须非常谨慎，需要综合考虑执法需要和政治影响。
内部监督：如果某个成员国对推送的案件反应冷淡，世行内部会将此情况报告给审计委员会，进而提请执行董事会关注。如果成员国明显缺乏政治意愿，世行可能采取更严厉的措施——比如暂停对该国某个行业的贷款，甚至暂停全部贷款。
国际合作：与经合组织（OECD）贿赂问题工作组加强合作。这种合作有两方面好处：一是如果涉嫌违规的企业已经在成员国法院被定罪，世行可以据此加快自身对违规企业的制裁程序；二是在世行发出制裁程序通知（NOSP）后，通过OECD向涉案企业所在国推送案件，可以借助OECD的“圆桌审查”等监督机制，确保推送的案件不被搁置。[4]
02
各国对案件推送的反应冷热不均
让成员国政府真正动起来是推动案件推送机制的最大挑战。
理想状态下，收到推送的国家应立即采取行动，让欺诈和腐败的受害者得到补偿。这些行动包括：刑事调查、起诉和定罪、通过民事诉讼追回资产和犯罪所得、采取行政措施禁止违规企业参与政府采购，或终止公职人员的职务。
但现实是，各国当局的反应并不一致，案件推送机制在不同层面上面临着各种困境。
阿尔巴尼亚：阿尔巴尼亚总检察长审查世行推送的证据后表示，基于该国刑法中的诉讼时效条款，无法对源于世行推送的案件提起公诉。诉讼时效障碍让案件还没开始调查就画上了句号。
肯尼亚：收到世行的案件推送报告后，肯尼亚反腐败委员会完成了25项刑事调查，对18名官员提起了公诉。但法院系统严重拥堵，案件一拖再拖。
中国：2003年，多家中国企业参与了菲律宾全国道路改善和管理计划（NRIMP1）项目投标。一方面，INT调查发现中国企业违反了世行《采购条例》，存在可制裁行为。世行停止拨付本项目约3300万美元的工程款，并于2009年对四家中国企业做出制裁决定，期限从5年到8年不等。另一方面，一些中国企业公开否认调查结果。商务部新闻发言人也谈到“据有关中方企业反映，世行在案件证据和调查程序上存在缺陷，相关质询未能得到世行有效回应”。世行向中国发出案件推送报告后，中国关闭了案件，没有进入刑事程序。[5]
03
世行的持续努力及成效
面对各国反应不一的现实，INT持续加强与各国当局的沟通，了解它们为何没有跟进某些案件，以便更好地帮助对方弥补能力、资源或法律框架上的缺口。
加拿大就是一个典型的例子。最初，加拿大当局收到世行推送后无法行动，因为世行对报告使用设有限制，而根据加拿大法律，调查线索的来源和原始投诉信息可能需要公开披露。两者冲突，导致案件卡壳。INT发现问题后，主动修订了推送报告的措辞限制，让加拿大能够迅速采取行动。现在，世行正在全面修订相关条款，帮助其他面临类似法律限制的国家更有效地使用推送报告。
除了双边沟通，世行还积极搭建多边合作平台。2010年，世行倡议设立的国际腐败猎人联盟（ICHA）汇聚了各国执法机构，成为推进跨国起诉的重要渠道。[6]同时，INT与联合国开发计划署（UNDP）、欧洲反欺诈办公室（OLAF）、经合组织（OECD）及其贿赂问题工作组等机构持续合作，把案件推送的合作网络越做越大。[7]
这些努力逐渐见到了成效。2011财年，一些与INT重点合作的国家给出了积极回应：
印尼根据世行推送，逮捕了三名个人，其中包括两名公职人员，并对相关项目进行了审计。
埃塞俄比亚收到案件推送后快速跟进，直接阻止了价值700万美元的合同被授予可能从事不当行为的公司。同年，埃塞俄比亚还根据一起官员索贿的推送线索，逮捕起诉了嫌疑人，并牵出了其他涉案实体。
挪威经济与环境污染犯罪调查起诉局依据世行的推送，就世行资助的坦桑尼亚项目对Norconsult三名前员工定罪。
英国严重欺诈办公室（SFO）根据世行推送，让Macmillan Publishers为南苏丹教育项目中的违法行为支付了超过1100万英镑。[8]
小结
曾有企业将多边开发银行制裁视为“小圈子里的大麻烦”，并向笔者表示“合规这么麻烦，再也不做多边开发银行的项目了，反正五家多边银行加在一起的业务体量也不大”。但时隔多年，据笔者观察并没有太多企业能真的做到对多边银行业务敬而远之。
同时，案件推送机制正在打破这种"小圈子思维"。多边开发银行制裁不是五家银行之间的内循环，而是触达全球反腐执法网络的重要节点和枢纽。
诚然，并不是每一个违规行为都会被制裁，也不是每一个被制裁的案件都会被推送，更不是每一次推送都必然触发成员国的刑事执法。但当年未经审核的投标文件就像随手掷出的那枚回旋镖，以为落在远方无人问津，却在数年后从意想不到的方向飞回——正中眉心。
中国企业海外足迹的持续扩大、多边开发银行与成员国之间深化信息共享、部分国家对华执法态度的变化——这些因素的叠加都让回旋镖正中靶心的概率不断上升。把多边开发银行制裁视为"小圈子里的大麻烦"的认知需要被重新审视。当年掷出的那枚镖，现在落在谁的视野里、引发何种后果，不由企业自己决定。
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脚注：
[1]世行INT（Integrity Vice Presidency）官网信息，链接：https://www.worldbank.org/en/about/unit/integrity-vice-presidency/investigations
[2]世行INT的2011年度报告（Integrity Vice Presidency Annual Report Fiscal 2011），“INT sends referral reports to relevant national authorities if evidence indicates that the laws of a Bank Group member country may have been violated.”，第34页第3段。
[3]独立咨询委员会IAB2010年年度报告（Independent Advisory Board(IAB)2010 Annual Report），"A staged approach could start with immediate contacts between INT and local law enforcement,escalating the notification,if need be,with diplomatic means,using the regular contacts of Country Directors with their local counterparts(typically the Minister of Finance).",第6页。
[4]独立咨询委员会IAB2010年年度报告（Independent Advisory Board(IAB)2010 Annual Report），"referrals to host countries of suspected bribers via the OECD,after a Notice of Sanctions Proceedings(NOSP)has been filed,would make use of the OECD’s monitoring mechanisms(especially the Tour de Table)to ensure that cases are followed up.",第6页。
[5]世行INT的2011年度报告（Integrity Vice Presidency Annual Report Fiscal 2011）,“China expressed its opinion on the sanctions imposed by the World Bank on several Chinese state-owned enterprises participating in the Philippines National Road Improvement Program(NRIMP),and closed the related cases without further criminal investigation”，第88页。
[6]世行INT《打击腐败的二十个里程碑》（TWENTY MILESTONES FROM COMBATING CORRUPTION），"In 2010,INT led an initiative to convene the first meeting of the International Corruption Hunters Alliance(ICHA),which brought together leading anticorruption practitioners from over 120 countries to share experiences and forge partnerships in the fight against corruption."，第30页第2段。
[7]世行INT的2011年度报告（Integrity Vice Presidency Annual Report Fiscal 2011）："The World Bank continues to work with counterparts such as the United Nations Development Programme(UNDP),the European Anti-Fraud Office(OLAF),and the Organisation for Economic Cooperation and Development(OECD),and Working Group on Bribery."，第14页第4段。
[8]世行INT的2011年度报告（Integrity Vice Presidency Annual Report Fiscal 2011）："Similarly,a World Bank referral to the UK’s Serious Fraud Office led to a High Court order in July that required Macmillan Publishers to pay more than£11 million for its unlawful conduct related to an education project in Southern Sudan."，第4页第2段。