本文来自微信公众号： 小聂说非洲 ，作者：聂少锐
坦桑尼亚政府又开始作妖了。达累斯萨拉姆有关部门宣布，从8月17日起开展专项检查，重点核查外国投资者有没有超出许可证范围经营，涉及进口、清关、货运、批发、零售等商业活动。消息一出，在坦桑尼亚做生意的中国人又开始翻营业执照、查公司经营范围、给律师打电话。很多人以为坦桑尼亚刚刚出台了一部新法律，其实不是。所谓8月17日，只是新一轮集中执法的开始；真正的规定早在2025年7月28日就已经生效。
这项规定的正式名称很长，叫《2025年商业许可（禁止非公民经营特定商业活动）令》，政府公告编号GN No.487A。说得通俗一点，就是坦桑尼亚工业与贸易部长发布了一张清单：哪些生意只能由坦桑尼亚人做，外国人不得染指。
名单涉及十五类经营活动，包括普通批发和零售、手机支付代理、手机和电子产品维修、美容美发、家庭及办公室清洁、小规模采矿、国内快递、国内导游、广播电视、博物馆和工艺品商店、商业及房地产中介、清关与货运代理、田间农产品收购、赌场以外的赌博机经营，以及微型和小型工业。
普通批发零售虽然给超级市场、专业产品商店和当地生产者批发中心留了几个口子，但什么叫“超级市场”，什么叫“专业产品商店”，多大规模才算“微型和小型工业”，文件里并没有说得十分清楚。
在非洲做生意，最怕的不是法律严格，而是法律模糊。法律严格，企业还可以计算成本；法律模糊，成本就由执法人员的心情决定。
一、管得最少的政府，往往才是管得最好的政府
“管得最少的政府是管得最好的政府”，并不是说政府什么都不管。政府当然要维护治安、保障合同履行、打击诈骗、保护消费者、治理垄断、建设基础设施。但政府应当管规则，而不是替市场决定谁可以卖手机、谁可以理发、谁可以送快递、谁可以收购农产品。
如果外国企业垄断市场，可以用竞争法处理；如果偷税漏税，可以由税务机关追缴；如果非法用工，可以依据劳动法处罚；如果没有工作许可，可以按照移民法处理；如果销售假冒伪劣产品，可以由市场监管部门查处。
这些都是对违法行为的监管。但坦桑尼亚现在采用的是另一种逻辑：不是看你有没有违法，而是先看你的国籍。坦桑尼亚人可以做，外国人原则上不能做。一个人哪怕依法注册公司、依法投入资金、依法租赁店铺、依法雇佣员工、依法缴纳税款，也可能因为不是坦桑尼亚公民，在许可证到期后被要求退出。
政府可能认为，这是在保护本国小商户，给普通坦桑尼亚人保留就业和创业空间。这个目标听起来并非毫无道理。问题在于，保护本国企业有很多办法：可以规定最低投资额、本地持股比例、本地雇员比例和技术培训义务，也可以把真正关系底层生计的路边摊、小型流动经营保留给本国公民。
现在却是一张清单横扫十五个行业，连批发、货代、房地产中介和微小工业都包括在内。这就不是精细监管，而是行政权力挥舞大刀，一刀切下去，先不管有没有伤到自己的脚。
外国投资最看重的从来不只是税收优惠，而是政策能否预期。今天政府邀请外国人投资，明天部长发布一张清单，把一些行业划走；后天地方官员再重新解释“专业产品商店”和“小型工业”的含义。投资者最怕的不是利润低，而是规则随时改变。政府每扩大一次边界，市场信心就后退一步。资本没有祖国，但资本有腿。今天在达累斯萨拉姆被折腾，明天就可能去内罗毕、坎帕拉或者基加利。
二、这不是议会立法，而是部长立法
严格来说，第487A号令不是坦桑尼亚议会单独审议通过的法律，而是一项附属立法，也就是Ministerial Order，部长令。
它的来源分为两步。
第一步，坦桑尼亚议会通过《2025年财政法》。该法于2025年6月30日由总统签署，7月1日生效，并在《商业许可法》中增加了第14A条。该条规定，许可机关不得向非公民发放禁止经营行业的许可证，同时授权工业与贸易部长通过政府公报，列出非公民不得从事的经营活动。
第二步，工业与贸易部长根据这项授权，于2025年7月25日签署第487A号令，7月28日刊登在政府公报上并立即生效。所以，议会决定的是“部长可以划定禁业范围”，但具体禁止哪些行业，并不是由议员逐项表决，而是由部长决定。这就是典型的授权立法：议会搭台，部长唱戏。
授权立法本身并不违法。现代国家事务复杂，议会不可能讨论每一种许可证的申请表格、技术标准和营业条件，必须允许政府部门制定具体规则。问题在于，越是涉及重大权利限制，议会越不能只写一句“部长可以决定”，然后把整个舞台交给行政机关。
禁止外国人进入十五个行业，影响的不是办证表格，而是投资权、就业权、财产权、市场准入和东非共同体成员国公民的设立权。如此重大的经济政策是否应该由一份只有几页纸的部长令完成，本身就值得讨论。
更值得追问的是：制定这项命令之前，政府到底进行了多大范围的公众参与？是否正式征求了外国投资者、商会、行业协会、清关企业、零售商、东非共同体成员国经营者和本地雇员的意见？是否公布过监管影响评估？是否计算过企业退出、员工失业、供应链中断和投资信心下降的成本？
目前公开文件主要告诉大家“禁止什么”和“违反以后怎么罚”，却没有充分说明为什么必须全面禁止，也没有证明不存在限制更小的替代方案。
三、最危险的不是禁业清单，而是部长自己设刑
第487A号令规定，外国人从事被禁止的经营活动，定罪后可被处以不少于1000万坦桑尼亚先令的罚款，或者最长六个月监禁，同时撤销签证和居留许可。坦桑尼亚公民如果帮助外国人经营，可能被罚款500万先令，或者被判处最长三个月监禁。
问题来了：《商业许可法》第14A条只是授权部长列出外国人不得经营的行业，有没有明确授权部长另外创设刑事犯罪、巨额罚款、监禁以及撤销签证和居留许可？
至少从条文字面看，没有。
这就产生了非常严肃的行政越权问题。议会说：“你可以列一张禁止经营的清单。”部长却进一步说：“违反清单，不但要罚款，还要坐牢，还要取消居留身份。”这相当于议会递给部长一把裁纸刀，部长转手把它磨成了砍刀。
坦桑尼亚《法律解释法》虽然允许附属立法在一定范围内规定违法责任，但附属立法不得与上位法冲突，也不能超越上位法授权。尤其是剥夺人身自由和撤销移民身份，原则上应当有清晰而明确的议会授权。
移民身份原本属于移民法和移民机关的管理范围。工业与贸易部长能否通过商业许可文件，直接规定撤销一个人的签证和居留许可，同样值得质疑。因此，即使法院认为政府有权为本国公民保留部分行业，也不等于第487A号令的全部处罚条款当然有效。行业限制是否合理是一回事，部长有没有权力自己设置监禁和移民处罚，是另一回事。
四、它是否违反坦桑尼亚宪法？
坦桑尼亚宪法第13条规定，所有人在法律面前平等，任何机关制定的法律不得在内容或者实施效果上构成歧视。宪法对“歧视”的定义中，明确包括基于国籍给予不同机会或者施加不同限制。注意，宪法这里使用的是“所有人”，并不是只有坦桑尼亚公民。
第487A号令完全以国籍划线：坦桑尼亚人可以经营，非公民不得经营。因此，它至少构成表面上的国籍差别待遇。当然，政府也会辩称，这是为了保护本地小商户、扩大本国就业、纠正坦桑尼亚人在资本和商业资源方面的弱势。坦桑尼亚宪法也允许政府为了公共利益、经济发展以及纠正社会弱势采取特别措施。
所以，不能简单地说“区别对待外国人就一定违宪”。真正的审查标准应当是：限制有没有正当目的，手段与目的之间有没有合理联系，是否存在损害更小的替代方案，政策造成的损失是否超过公共利益。
如果政府只是把路边摊、小型流动商贩等明确保留给本国居民，比较容易解释。但把清关货代、批发贸易、房地产中介、广播电视和微小工业全部打包禁止，又不给出清晰的投资规模标准，就很难说是最小必要限制。
此外，文件把“非公民”连接到《坦桑尼亚公民法》，而公民身份首先是自然人的概念。一家在坦桑尼亚注册、依法取得法人资格但由外国人持股的公司，到底算不算“非公民”？外国人持股10%和持股90%是否一样？外籍董事、经理是否属于亲自经营？命令都没有讲清楚。在刑事处罚领域，这种模糊不是小问题。法律连谁是犯罪主体都说不清楚，最后就只能由执法人员现场解释。
五、一波又一波的“运动式执法”，正在消耗市场信心
比一项模糊的规定更可怕的，是一波又一波的运动式执法。正常的法治化监管，应当是长期、稳定、公开、可预期的。什么行为违法，哪个部门检查，检查什么材料，违反以后如何整改、如何申辩、如何复议，都应当有固定程序。企业可以据此建立合规制度，执法部门也可以日常监督。
运动式执法却不是这样。它通常从一份通知、一次会议或者领导讲话开始，紧接着成立专项小组，多个部门联合行动，媒体跟随报道，短时间内集中检查、集中处罚、集中关店。过一阵子风头过去，执法力度又突然下降。等到下一轮命令下来，检查再次开始。这种执法方式看起来声势浩大，实际上最不利于建立稳定的市场秩序。如果一种行为确实违法，就应该每天都违法，而不是8月17日以后突然违法；如果一家企业确实不符合经营条件，就应该按照固定程序持续监管，而不是平时无人过问，运动来时突然翻箱倒柜。
一波又一波的专项行动，会让企业形成一种非常糟糕的预期：遵守成文法律还不够，还要时刻打听最近政府在抓什么、哪个部门正在搞行动、这一次的执法尺度有多严。企业的精力本应用来研究市场、改进产品、培训员工，现在却不得不研究检查组的构成。老板最关心的不再是客户在哪里，而是下一轮专项行动什么时候来。
市场活力正是在这种不确定性中被慢慢消耗掉的。更严重的是，运动式执法天然容易扩大执法人员的自由裁量权。平时监管部门可能只有某一项检查权；到了“专项行动”期间，贸易、移民、税务、地方政府、警察等部门一起出现，企业很难判断谁负责什么、谁的解释才算最终解释。
联合执法如果没有明确边界，很容易从“提高效率”变成“权力叠加”。一个部门查营业执照，一个部门查股东结构，一个部门查工作许可，一个部门查税务资料，最后任何一处文件表述不一致，都可能被解释成超范围经营。
运动式执法还容易形成重处罚、轻整改的倾向。因为专项行动需要成果，需要数字，需要关了多少店、查了多少人、罚了多少钱。执法机关为了体现行动成效，往往更愿意现场查封、扣押、罚款，而不是先告知问题、给予整改期限。
对政府来说，这是“专项行动取得成效”；对企业来说，则可能是货物被扣、店铺停业、员工失去工作、合同无法履行。投资信心不是在一次重大事件中突然消失的，而是在一轮又一轮的检查、一张又一张无法预期的通知中慢慢磨掉的。
六、运动式执法也是权力寻租的温床
文件写得越模糊，运动来得越突然，执法人员的权力就越大。什么是普通零售，什么是专业产品商店；什么是外国投资，什么是坦桑尼亚公司；外国股东坐在办公室里算不算亲自经营；外国经理与客户谈价格算不算从事批发；货物进口以后交给本地员工销售，究竟是谁在经营？
这些问题本应当由法律明确规定。但法律没有说明，检查人员就可能现场决定。企业为了证明自己合法，可能要反复提交公司注册文件、股东名册、税务资料、进口文件、工作许可、营业执照和员工合同。不同部门又可能给出不同解释：贸易部门看经营范围，移民部门看工作许可，税务部门看发票，地方政府看营业执照，警察从刑事责任角度介入。
企业面对的不是一条清晰的法律，而是一张不断移动的网。这正是权力寻租最容易出现的环境。并不需要指控每一个执法人员都腐败，只要法律标准不清、处罚足够严重、企业停业损失足够大，寻租的条件就已经形成了。检查人员一句“你的业务可能属于禁止范围”，企业就可能面临停业、罚款、刑事调查甚至居留许可被撤销。企业如果走正式申诉程序，可能需要几个月；如果停业一天就损失几十万先令，它就会被迫寻找更快的“协调方式”。
于是，运动式执法经常出现一种怪现象：表面上打击非法经营，实际上提高了非法交易的价格；表面上整顿市场，实际上创造了新的权力市场。
平时一张文件能够解决的问题，运动期间可能需要找几个人；原本免费的行政解释，最后可能变成“协调费”“加急费”“顾问费”。处罚越重，执法人员手中的议价权越大。好的法律应当减少执法人员自由发挥的空间。坏的法律则把每一个模糊词语都变成一张可以讨价还价的桌子。
七、如果这件事发生在肯尼亚，会面临什么？
肯尼亚同样允许部长和政府机构制定附属立法，称为Statutory Instruments。内阁部长可以依据议会制定的母法发布Regulations、Rules、Orders和Legal Notices。
但2010年宪法以后，肯尼亚给行政立法套上了更紧的笼头。首先，肯尼亚宪法第94条规定，具有法律效力的规则原则上由议会制定。议会可以授权其他机关立法，但必须明确授权的目的、范围、原则和标准。部长不能因为自己主管某个行业，就自动拥有禁止经营、罚款或者监禁的权力。
其次，如果一项部门规章会直接影响企业、限制市场竞争或者给社会造成重大成本，制定机关原则上必须开展公众参与，并制作解释备忘录。重大规章还应进行监管影响评估，说明政策目的、经济和社会成本、替代方案以及为什么一定要采取当前措施。
再次，法定文书公布后，必须在七个议会开会日内提交议会审查。没有按时提交，原则上自动失效。议会授权立法委员会还会审查该文件是否侵犯基本权利、是否超越母法、是否把本应由议会决定的事项交给行政部门，以及是否在没有明确授权的情况下设置罚款和监禁。
最后，任何受影响的人都可以向肯尼亚高等法院申请司法审查或者提起宪法诉讼。法院可以从多个角度审查：有没有公众参与，有没有监管影响评估，有没有提交议会，有没有超越母法授权，是否违反平等权、财产权和公平行政行为权。
肯尼亚法院这些年撤销行政规章并不罕见。一个部长签了字、文件登上政府公报，并不意味着它从此刀枪不入。
即使进入实际执法阶段，肯尼亚宪法第47条和《公平行政行为法》还要求行政决定合法、合理、程序公正。企业有权知道被检查和处罚的法律依据，有权得到书面理由，有权申辩，也有权申请司法审查。运动式执法最怕程序审查。因为运动讲究快，法律讲究稳；运动追求声势，司法审查追问依据；运动要求数字，法院要求证据。
八、东非共同体规则也是一道门槛
如果受限制的是中国人、印度人或者欧洲人，争议主要集中在坦桑尼亚国内宪法、投资法和行政法。但如果受限制的是肯尼亚人、乌干达人、卢旺达人等东非共同体成员国公民，问题就更直接。
《东非共同体共同市场议定书》第13条保障成员国国民在其他成员国的设立权，包括以个体经营者身份开展经济活动、设立和管理企业，并要求成员国不得仅仅因为国籍而给予其他成员国公民更差待遇。
坦桑尼亚把肯尼亚人、乌干达人和中国人统一归入“非公民”，没有为东共体成员国国民留下明确例外。这已经引起肯尼亚政府正式抗议，相关案件也已经提交东非法院审理。这说明第487A号令不仅可能违反国内宪法，还可能与坦桑尼亚已经承担的区域一体化义务发生冲突。
一边喊着“东非共同市场”“人员资本自由流动”，一边又告诉邻国商人：你可以自由地来到坦桑尼亚，但来了以后很多生意不能做。这种自由多少有一点只负责开门、不负责让人进屋的幽默感。
九、行政权力没有约束，最后伤害的是国家自己
行政权力天然喜欢扩张，运动式执法则会加速这种扩张。今天检查营业执照，明天检查股权结构，后天检查外国经理有没有和客户谈价格。每一次扩张都有冠冕堂皇的理由：保护就业、维护秩序、打击非法经营、扶持本地企业。
但如果没有议会监督、公众参与、司法审查和清晰的权力边界，保护本地企业很容易变成保护低效率，规范市场很容易变成控制市场，打击违法经营很容易变成打击投资信心。政府不能一边招商引资，一边用一波又一波的运动式执法制造恐慌；不能一边要求外国企业带来资金和技术，一边又怀疑外国人抢走了每一门小生意；更不能把没有写清楚的法律责任交给基层执法人员自由解释。
真正成熟的政府，不是什么都管，而是知道什么应该管、管到哪里必须停。它负责维护公平的赛场，而不是亲自决定谁有资格上场、谁只能坐在看台上。
坦桑尼亚第487A号令目前仍然有效。在法院或者议会正式撤销之前，外国经营者不能只凭一句“它可能违宪”就拒绝检查。但遵守一项正在生效的规定，不等于不能追问它是否合法；服从执法，也不等于放弃申辩和司法救济。
这项部长令最值得警惕的，不只是它限制了外国人经营十五个行业，而是它展示了一条危险的权力链条：议会作概括授权，部长决定重大权利，基层部门扩大解释，再通过一轮又一轮专项行动集中执法，企业承担全部不确定性。权力如果不受约束，最终不会只赶走几个外国商人。它还会赶走资本、技术、就业机会、市场活力以及整个社会对政府的信任。一个国家真正需要保护的，不只是本地商人的摊位，更是所有人对法律边界和政策连续性的信心。
十、坦桑尼亚其他行政部门的效仿风险。
目前是工业与贸易部，出了一个这样的部长法令。如果其他部门发觉“这样针对外国人有油水可捞”，他们必然效仿。诸如移民局，住建部等等，他们能干的事就太多了。我最近关注一个新闻“一个被批准建五层的建筑，最后建了十四层，坦桑尼亚政府将专项打击”，这是一个信号，是面向坦桑尼亚房地产行业的信号，要不然新闻不会无端的出来，首当其冲的，懂得都懂，谁现在正在大蕾丝建房子多呢？可以预见的，坦桑尼亚政府又要作妖了。
