本文来自微信公众号：行业研习 （ID：hangyeyanxi），作者：走南闯北的社长，题图来自：视觉中国
一、耕地立法的重要性
近期，根据全国人大常委会和国务院立法计划，自然资源部起草了《耕地保护法（草案）》（征求意见稿）（以下简称《草案》）。土地制度可以说是中国最重要的一项制度，其中，耕地制度又是重中之重。
有关耕地的重要性，总书记多次作出重要指示，强调“保障国家粮食安全的根本在耕地”“坚持最严格的耕地保护制度”。
2021年12月，他在中央农村工作会议上提出“耕地保护要求要非常明确，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田”。
2022年3月，他在看望全国政协农业界、社会福利和社会保障界委员时强调“要采取‘长牙齿’的硬措施，全面压实各级地方党委和政府耕地保护责任”。
之所以要尽快推进耕地立法，跟当前的国内外形势紧密相关。一方面，受到新冠疫情、俄乌冲突等因素的影响，国际环境的不确定性显著增强，通过“把饭碗掌牢牢端在自己手中”以确保粮食安全的极端重要性进一步凸显。
另一方面，2021年公布的国土“三调”数据显示，虽然全国层面较好实现了国家规划确定的耕地保有量目标，但是“二调”以来的十年间，全国耕地减少了1.13亿亩，如果不采取有针对性的措施加以改进，后果不容乐观。
可见，推进耕地立法确实很有必要。《草案》共10章72条，明确耕地保护基本原则、耕地保护在国土空间规划中的优先序、永久基本农田划定和保护要求、耕地转为其他农用地和建设占用耕地管控、耕地质量、耕地生态、监督管理等方面的主要制度。
结合《草案》的规定，以及这些年来在各地农村的调研经验，我想谈谈当前有关耕地的若干重大问题。
二、土地碎片化的治理
第一个是关于耕地适度规模经营的问题。
《草案》第三条规定，耕地是指利用地表耕作层种植粮、棉、油、糖、蔬菜等农作物，每年可以种植一季及一季以上的土地；永久基本农田是指按照一定时期人口和经济社会发展对粮食等重要农产品的需求，依据国土空间规划确定的不得擅自占用或者改变用途，实行特殊保护的耕地。
《草案》第十三条规定，各省、自治区、直辖市划定的永久基本农田一般应当占本行政区域内耕地的百分之八十以上，具体比例由国务院根据各省、自治区、直辖市耕地实际情况规定。可见，永久基本农田在耕地中占据绝对分量，对耕地问题的讨论，本质上就是对永久基本农田的讨论。
从各地农村的调研情况来看，农民之所以抛荒弃种，核心原因有两个，其中一个原因就是田不好种。而田之所以不好种，最主要的原因无非是土地碎片化和水利崩坏。当前农村的土地利用格局呈现“人均一亩三分，户均不过十亩”的碎片化状况，与分田到户的时候追求“肥瘦搭配”的公平原则有关。
我在粤西农村调研时，每次问农民家里有几块田，他们都会发出一声悠长的“哦……”，然后比划着手指开始默算。一般来说，每家都有5块以上的田，而且分布在各个地方，有的人家在最远的两块地之间需要走一个小时才能抵达，耕种起来非常不方便。在江汉平原调研的时候，农民笑着说，因为地块分散，每年给水稻浇水的时节，大家都要在不同地块之间跑来跑去，磨穿几双鞋。
把每家每户的田块聚拢在一起，也就是所谓的“小块并大块”，这是广大农民的普遍需求。但是要实现这一点，单单靠农民自己调换，非常不容易。必须要由政府出面推动才可能做到。
《草案》第十八条规定，县级以上政府要推进永久基本农田集中连片整治，通过土地开发整理复垦和高标准农田建设等，促进零星分散的永久基本农田集中连片；整治涉及永久基本农田布局调整的，应当编制调整方案，由省、自治区、直辖市人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责审核，按法定程序修改相应的国土空间规划。
《草案》第三十九条规定，县级以上地方人民政府应当采取措施，推进耕地集中连片建设，完善农田基础设施，改善耕地种植条件。
《草案》第十八条强调的是永久基本农田的集中连片，第三十九条可以理解为是针对如何治理土地碎片化的问题，不解决这个问题，农民种田的积极性就很难得到提升。
面对碎片化的耕地，就算是给大户种植也非常麻烦。最好的办法就是由政府出面协调，在对耕地进行连片整治的同时，将各家各户的田界打破，利用第三次土地承包的契机，重新分配土地，比如按照10亩左右一块田划分，愿意种田的农户来竞标，竞标所得的承包费按照土地确权面积进行分配。
目前第三十九条规定还不够明确，建议修改为：县级以上地方人民政府应当采取措施，打破农户之间既有的田界，推进耕地集中连片建设，采取农户竞标的方式进行划块承包，完善农田基础设施，改善耕地种植条件。
三、撂荒地治理
第二个问题是土地集体所有权的强化。
改革开放以来，农村土地制度变革的整体趋势是承包经营权不断强化而集体所有权则不断弱化，带来的后果是农村公共品建设变得越来越困难，特别是土地的整治和农田水利的供给。
在土地的整治方面，包括三个主要的问题。第一是土地碎片化治理，第二是机耕道和村庄道路的建设，第三是撂荒地治理。如前文所讲，土地碎片化导致农民种田不方便，种田成本高，由于村集体作为土地所有权人缺乏足够的权力，很难将农民动员起来推进耕地的集中连片建设。
很多村庄在机耕道和村庄道路建设上存在现实需求，但是因为承包经营权日益物权化甚至变现私有化，导致土地集体所有权虚化，很难有效整合农民的土地进行道路建设。调研中经常发现，虽然农民普遍希望修机耕道，拓宽村道，但是因为个别人反对，最终都无法实现。
建议进一步修订第三十九条，增加一款：耕地所有权人应积极推动农村公共品供给，根据少数服从多数的原则，完善农田水利、机耕道、村内道路等农民普遍需求的基础设施。
撂荒地治理是当前农村工作的一个热门话题，长久以来也是一个治理难题。实际上，对撂荒地的治理完全是有法可依的。
根据《中华人民共和国农村土地承包法(2018修正)》第六十四条，土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，承包方在合理期限内不解除土地经营权流转合同的，发包方有权要求终止土地经营权流转合同；土地经营权人对土地和土地生态环境造成的损害应当予以赔偿。
换言之，作为承包方的农户如果连续两年以上弃耕抛荒，村集体作为土地所有权人是可以将土地收归集体的。但是由于这些年来村集体的权力虚化，在实践中根本没办法将撂荒地回收。
《草案》没有明确规定集体可以回收撂荒地，当然，在两个条款中有相关的规定。第五十条规定，耕地权利人发现擅自改变耕地用途、损害耕地等行为的，有权制止，并向县级以上人民政府自然资源、农业农村、生态环境主管部门提出检举和控告。这里的损害耕地行为，应当包括了土地抛荒。
《草案》第五十二条规定，国家建立耕地保护补偿制度，对耕地和永久基本农田保护任务重、耕地保护目标责任完成好、粮食产量和粮食商品率高的地区和承担耕地保护任务的集体经济组织、国有农场等给予奖补。……耕地转为其他用途或者抛荒的，不纳入耕地保护补偿范围。
也就是说，村集体是有保护耕地不抛荒的责任，但是对这种责任的履行还缺少强制性的规定。
因此，建议对《草案》第五十条进行修订，增加一款：土地经营权人擅自改变土地的农业用途、弃耕抛荒连续两年以上、给土地造成严重损害或者严重破坏土地生态环境，耕地所有权人有权要求终止土地承包合同；耕地所有权人未能及时终止合同的，应承担相应的法律责任。
四、水利复兴
关于农田水利的问题，我们每次调研都会重点关注，不论是在村里、乡镇，还是在县里，这都属于核心问题。前些年，我们甚至组织了大规模的水利专题调研，对当前水利崩坏的情况震惊不已。正如农民经常说的一句话，我们到现在还在使用毛主席当年留下的遗产。只是大量的水利设施已经年久失修，根本发挥不了正常的功能。
水利是农业的命脉。关于水利的重要性，但凡有点常识的人应该都知道。农业最大的风险在于气候，无论是大旱还是大涝，对农业生产来说都是致命的。对抗这些气候不确定的风险，最有效的方法就是修建完善的农田水利设施，大旱到来时可以有水灌溉，大涝到来时可以及时将水排走。从这个意义上讲，水利设施是农业生产最重要的保险机制，是对抗气候不确定性的调节机制。
到村里调研，就算你不想关注水利问题也很困难，因为农民总会主动跟你提起。稍微深入调研一下，你就会发现，农民并不是不愿意种田，关键是没有水。但凡有水利勉强通达的地块，都种上了庄稼。就算原来的承包户没有种，其他亲戚、邻居或朋友也会捡着种。
农田水利面临着两大困境，一是水利工程的历史欠账太多，二是水利组织体系涣散。一个有效的水利系统，尤其是灌溉系统，除了良好的水利工程作为硬件基础设施（没有工程基础，毕竟巧妇难为无米之炊），更离不开良好的水利组织作为软件基础设施，毕竟当前农村的现有条件还很难做到无人化的自动水利。
虽然这些年来，中央政府都很重视水利建设，但是从调研经验来看，收效甚微。在水利工程方面，政府确实完善了一些大型水利设施，例如水库修缮、干渠疏通等，然而对于中小型水利设施，特别是乡村微型水利建设及其与大型水利设施的对接层面，目前依然有很大的缺陷。
从客观上讲，确实是历史欠账太多，水利工程年久失修，破损程度很严重，而且这几十年来的工业发展和村庄建设，对乡村水利体系也造成了相当大的破坏。所以，虽然政府的水利投入看起来不少，但是分摊到乡村，几乎只是杯水车薪。
而在水利组织方面，早些年政府一直试图推行农民用水户协会，想以这种自愿属性的协会替代原来带有强制属性的村级组织。用水户协会的基本设想是，农民对水利设施都有需求，自然会有动力自行组织起来进行水利合作。
然而从结果来看，这一方案基本上是失败的，归根结底是因为即使在一个村庄，水利系统牵涉的农户众多，组织协商的成本非常大，而涵盖这些村庄水利的整个大型水利系统，更是要面对千家万户，依靠农民的自愿组织几乎是不可能实现的。
这其中还涉及水利系统的不对称性，上下游之间的合作意愿本来就是分化的，越是上游，用水越是方便，合作意愿也就越弱。因此，要想把水利组织起来，还是需要依赖具有一定强制属性的村级组织和地方政府，这方面的组织建设工作还有待进一步加强。
《草案》第三十九条第二款规定，国家鼓励因地制宜开展农田水利设施建设，发展节水灌溉。这是有关水利建设的唯一规定，稍显单薄，建议将其改为：良好的农田水利是提升耕地质量的重中之重，国家鼓励并支持因地制宜开展农田水利设施建设，发展节水灌溉，强化村级组织和基层政府的水利组织责任，确保永久基本农田的水利供应。
五、农资共同体与生态保护
前文提到，影响农民种田积极性有两大要素，一个是田不好种，另一个则是种田成本太高。导致种田成本居高不下的原因不少，最重要的一项是农资价格日益高涨。
根据《农业生产资料市场监督管理办法》的界定，农资是指种子、农药、肥料、农业机械及零配件、农用薄膜等与农业生产密切相关的农业投入品。
对于农民来说，要把地种好，无非是保障三大件：一是大块平整的土地，二是方便快捷的水利，三是便宜好用的农资。在这三大件之中，农资是市场化程度最高的，也是最烧钱的一项投资。
根据笔者在粤西农村的调研，在农田水利有保障的情况下，一亩田种一季水稻的农资投入包括：机械打田120元，种子130元，农药100元，肥料100元，机械收割120元，农用薄膜膜和秧苗板子100元，一亩的成本670元。
平均来说，一亩水稻一季可以收成1000斤左右。据了解，2022年国家继续在稻谷主产区实行最低收购价政策，2022年生产的早籼稻（三等）、中晚籼稻和粳稻最低收购价分别为每50公斤124元、129元和131元。那么1000斤水稻的收入分别是1240元、1290元和1310元。
这样算下来，农资投入吃掉了水稻收入的一半以上。如果耕地条件或者水利条件不好，或者年成不好，一亩水稻一季的收成有可能减半，那么农民种田就无利可图了。
需要说明的是，农民自身的劳动力是不计算在成本里面的，因为种田的农民多是在工商业领域找不到工作机会的中老年人，换言之，其劳动力在用工市场是低价甚至零价格。
关于农资价格控制的问题，《草案》并没有相关的规定。
由于农资是市场化供给的，虽然价格高，但是农民为了增加收成，往往在土地上施撒过多的肥料和农药，这也直接造成了耕地的污染。
《草案》第十八条第三款规定，国家提倡和鼓励农业生产者对其经营的永久基本农田施用有机肥料，合理施用化肥和农药。第四十三条规定，地方人民政府农业农村主管部门应当指导农业生产经营者科学种植，合理施用农药、化肥、农用薄膜等农业投入品，开展废旧农用薄膜再利用，加强农药包装废弃物回收处理。
只要农业投入品继续掌握在农民手中，耕地污染的治理就很难实现，因为地方政府的农业农村主管部门根本就没有任何抓手来应对这个问题。
那么，有没有什么好的方法，可以同时解决农资价格高企和耕地污染恶化的问题呢？根据医疗改革的经验，我们认为或许可以借鉴药品集中采购的做法，在大幅降低农资价格的同时，对农药、化肥、农用薄膜等农业投入品的质量和使用量进行规范，从而最大限度减少耕地污染。
药品集中采购所要解决的正是药品价格畸高的问题，由医保部门代表患者通过跨区域乃至全国统一的集中采购，大大降低药品的价格。
农资价格畸高的问题，同样也可以采取这种做法，由农业农村部门牵头，代表所有农民通过跨区域乃至全国统一的集中采购，以量取胜，自然可以大大降低农资价格。如果说利益敏感的药品领域都可以集中采购，农资领域似乎没有理由做不到，这毕竟是关系国计民生的粮食安全问题。
如果能做到农资集中采购，形成大区域乃至全国的农资共同体，政府就能够进一步对农药、化肥、农用薄膜等农资的质量和使用规范做出要求。
一方面要求农资供应商不得因为价格下降而降低农资质量，另一方面则要求农民按照标准规范使用农资，甚至因为价格降低，可以要求农民尽可能使用有机肥料，从而最大限度减少耕地污染。
由此，我们建议《草案》增加一条规定：国家鼓励和支持各地农业农村主管部门积极开展农资集中采购试点，有效降低农资价格；条件成熟后，在全国范围内进行农资集中采购。政府要严格把控农资质量，引导农民按照标准规范合理施用农药、化肥、农用薄膜等农业投入品，最大限度减少耕地污染。
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