城市收缩,悄然降临
2023-02-16 15:58

城市收缩,悄然降临

本文来自微信公众号:国民经略 (ID:guominjinglve),作者:凯风,原文标题:《东北撤街设镇,山西缩减铁饭碗……一场大变革真的来了》,头图来自:电影《钢的琴》剧照



铁饭碗,不再“铁”了。


前不久,山西6个县试点探索“人口小县”机构改革,多个行政部门被撤并精简,部分事业单位编制被缩减。


忻州市河曲县,36个党政机构精简为22个,135个领导领导职数精简为114名,186个涉改事业单位整合为40个,1964个事业编制核减为659个。


太原市娄烦县,全县9个县委机关减少至6个,26个政府部门降至16个,133个事业单位则削减了29个。


吕梁市石楼县,改革后,全县党政机构减少了37.1%,事业单位减少了31.1%,行政事业单位科级职数减少11.8%……


这些县有一个共同特点:人口小县,且人口面临持续减少的困境。


这6个试点县,常住人口多则13万人,少则不到10万人,属于典型的袖珍小县。


过去10年,这些小县人口还在持续萎缩,河曲县人口减少14.9%,娄烦县降低13.8%,石楼县减少13.4%。



与之对比,在中部和东部,百万人口大县屡见不鲜,作为第一县级市的昆山常住人口更是达200万人以上,超过了许多中西部地级市规模。



虽然人口大相径庭,但在如今的行政架构下,无论是10万人口小县,还是百万人口大县,行政部门、事业单位总量不会相差多少,县直事业机构动辄一两百个。


且不说经济和财政可负担性如何,人口萎缩本身就会带来一个严峻问题:人口与财政供养人员比例失衡。


为此,山西在全国率先开启人口小县机构改革,重点解决“财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题”。


这一切还只是开始。


根据中国县域统计年鉴,全国户籍人口不足50万的县(市)共有1257个。其中,5万以下的袖珍县(市)有90个,5万~10万之间的有116个,10万~20万之间的228个。



这些人口小县,未来或许都将成为改革对象。



与山西精简铁饭碗相比,东北出现了“逆城市化”现象。


日前,黑龙江省伊春市和齐齐哈尔市6个街道被撤销,并设为镇,这一举动被媒体称为“撤街设镇”。


事实上,几年前,东北就已出现更高层面的“撤区设县”。


2019年,黑龙江伊春市撤销了15个市辖区,新设立了8个县区。行政区划从15区1县1市,调整为5县4区1市,区少了整整11个。


长期以来,城市扩张一直都是主旋律,撤县设区、撤县设市、撤镇设街、撤村改居可谓屡见不鲜。


如今一切开始逆转,不仅浩大的“撤县设区”潮戛然而止,逆向的“撤区设县”、“撤街设镇”也成了现实。(参阅《1亿人,为何没有一座万亿GDP城市?》


“撤区设县”、“撤街设镇”,意味着什么?


在我国的行政架构中,中央-省-市-县(区、县级市)-乡镇(街道)构成5级行政体系。



根据国民经略主笔凯风《中国城市大趋势》一书分析,县与区,镇与街道,看似级别相当,但无论是名称还是实际定位,都截然不同。


区和街道,都属于城市架构,深度融入城市的产业、交通、教育、卫生等规划中,多以二三产业为主,且村民向城镇居民的身份转型,得以享受相应的城市福利。


与之对比,县与乡镇,多属于乡村管理单元。


乡基本以乡村经济为主,镇兼顾农业和工商业职能,且财权、事权相对独立,虽然享受不到城市层面的利好,但如果产业基础良好,反而更利于自力更生。


同时,街道与镇设立门槛不尽相同。


根据黑龙江相关规定,街道人口及城镇人口规模一般高于乡镇,且财政收入、二三产业增加值必须位于区域前30%,而镇经济水平只要求达到50%左右。


所以,撤街设镇的背后,核心原因是人口减少,城市收缩,逐渐达不到设立街道的标准。


以率先进行“撤区设县”、“撤街设镇”的伊春市为例,2010年到2020年,伊春常住人口从114.8万人减少到87.9万人,人口下降23.45%,年平均增长率为-2.64%。


而在东北,除了沈阳、大连、长春外,其他30多个城市人口都在减少。



当人口持续流失,一旦低于设立街道的最低标准,撤街设镇,就是无法回避的选择。



种种信号表明,城市正在从大扩张模式,转向“收缩”模式。


无论是超大特大城市,还是收缩型城市,抑或普通县城、镇街,都不能再随意扩张了。


前不久,国家发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》,要求推动超大特大城市瘦身健体,科学确定城市规模和开发强度,合理控制人口密度。


这是继“严控省会城市规模扩张”、严控撤县设区之后,对超大特大城市扩张加上的又一个紧箍咒。



早在三四年前,国家发改委就已发布文件,要求收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。


随后,官方进一步发文指出,稳妥调减收缩型城市市辖区,审慎研究调整收缩型县(市)


这些规定,正是中小城市撤区设县、撤街设镇等“逆城市化”现象的政策渊源。


与此同时,县城在区域经济中的地位得到前所未有的提升,但人口流失县城却受到诸多限制。


去年,中办、国办印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》,提出分类引导县城发展方向,加快发展大城市周边县城 ,积极培育专业功能县城 ,引导人口流失县城转型发展。



这意味着,县城迎来了命运的分水口,人口流失县城的扩张之路就此搁浅,未来或将迎来新一轮收缩型的撤并潮。


毕竟,随着人口大盘见顶、经济高增速发展阶段远去,城市收缩现象只会越来越严峻,这在凯风《中国城市大趋势》一书有详细论述。


根据龙瀛团队的最新研究,2010年~2020年,全国共有1507个收缩的区县,占比超过一半 ,总面积为440万平方公里,覆盖了中国近46%的国土。


以城市来看,全国共有266个收缩城市,与前十年相比,增加了86个,总数占全国城市的4成左右。


城市收缩之下,只有“瘦身强体”一条路可走。


本文来自微信公众号:国民经略 (ID:guominjinglve),作者:凯风

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