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我们的身体进了城市,思想还留在农村

我们的身体进了城市,思想还留在农村

题图来自:东方IC,本文来自公众号铭心而论


农村人口持续减少,是因为给农村的财政和土地支持不够吗?


大城市房价高涨、交通拥堵、环境破坏,是因为人太多了吗?


我们应该在城市化和超大型城市建设的道路上继续前进,还是回到过去?对这一系列问题的科学分析和理性思考,关乎未来中国的发展动力。


本文是由陆铭老师统筹策划、赫桥财经出品的纪录片《乡愁何处——巨变中的中国城乡发展》文字版:


农民要致富,办法就是减少农民。人口自由流动,有助于实现区域平衡和延长人口红利。城市病的根本原因不是人口太多,而是城市建设滞后于人口的城市化进程。土地(尤其是宅基地)制度改革,才能推动城市化、解决“空心村”。希望这部纪录片,能帮助各位读者获得审视发展问题的一种专业视角。


视频长度约66分钟,建议WIFI环境下观看


文字整理版(有删减)


中国的改革发端于农村,40年来,资金流、信息流、人流、物流,在农村和城市间流动,巨变也随之而来。一代人的时间里,中国的城市化率达到了60%。一方面,城市的急剧扩张面临着住房交通环境等各种问题。另一方面,农村人口的减少带来了乡村空心化的担忧。而在这两者之间,大量进城的外乡人难以在城市生根,更难以回到家乡,是继续向前还是回到过去,这是40年巨变留下的问题。


如何提高农民的收入?如何看待乡村的空心化?如何科学看待城市的规模发展?对这一系列问题的科学分析和理性思考,关乎未来中国的发展动力。


引子


山东泰安市的洼里村,和中国农村千千万万个普通小村庄一样,村民们看似平静的世代务农的生活,正在悄悄的被打破。


洼里村全村的耕地面积在5220亩左右。想要离开土地进城打工的村民,可以以每亩750元的价格将耕地流转给村里。村里再根据实际情况,比如耕地的位置,种植不同作物的要求等等,以不同的价格流转给大农户们。规模化种植最直接的好处就是降低了成本,进而提高农户的收入,同时可以把更多的农民从土地上解放出来。


王作强是村里的种粮大户,今年他以每亩900元左右的价格,农村合作社流转承包了120亩地。忙碌了一年,估计收入在10万元左右,眼下他正计划着能从村里再多承包一些土地。


王作强(山东泰安市肥城市安驾庄镇洼里村 种粮大户):比原先一户一耕的时候,这样要节约一些成本。村里大概是6000人,现在常住人口大概是在2000多人,其他人有一部分是进城了,有一部分人还在外出打工。


和山东洼里村一样,耕地的流转在中国很多地方并不是新鲜事儿。截止2017年年底,我国土地流转面积已经达到了4.7亿亩,占家庭联产承包的耕地的比例近36%。从流转方式来看,转包、转让、合作互换、出租,入股等多种形态都有。


洼里村只是一个缩影,在中国农村地区,越来越多的农民离开了土地进城务工。


这场规模浩大的农民离土进城的潮流可以追溯到1978年。那一年11月的一个晚上,在安徽凤阳县小岗村,18个农民聚在一起,在“分田到户”的生死状上按下手印,从此拉开了中国农村改革的序幕。


蔡继明(清华大学政治经济学研究中心主任 教授):改革开放前,农民和土地紧紧捆绑在一起,剩余劳动力是隐形的。十一届三中全会后,农村实行土地家庭承包经营,农民能自主支配剩余劳动时间。富余劳动力逐渐变多,同时乡镇企业迅速崛起,大量的农村劳动力开始了‘离土不离乡、进厂不进城’的生产模式。


蔡继明:这条路最初还是很有效的,因为大量的剩余劳动力不可能进城,那个时候城市大门还没有打开。但随着改革重心由农村向城市转移,乡镇企业的弊端逐渐暴露:技术含量低、资源浪费大、环境破坏严重。大量的乡镇企业开始萎缩,大量的农民被排挤出来,开始就‘离土离乡’了。


城乡收入差距,推动农民踏上进城之路


1984年,更大的变化开始了。这一年,中共中央1号文件《关于1984农村工作的通知》不仅肯定了农民的流动,更为农民进城打开了一扇门,允许务工经商办服务业的农民,自理口粮到集镇落户。这标志着在农村劳动力进城就业上,我国实行的政策,由严格控制向允许流动转变,“农民工”这个表述也应运而生,农村的富余劳动力拥有了改变生活的机会。城市经济的快速发展,也对劳动力形成巨大需求,农民工们就此踏上了迁徙的征途,而这一历史趋势至今还在继续。


左学金(上海社会科学院研究员 原常务副院长):大量的外来人口进入城市,背后是我们城乡收入的差距接近三倍。年轻人希望有一个更好的前途,他会进入城市。


根据国家统计局发布的全国农民工监测调查报告,截止2014年底,我国的农民工群体数量超过了2.7亿,其中跨地区迁移的外出农民工数量超过1.6亿。大量的西部地区农村富余劳动力向东部发达地区转移,为东部地区的经济发展提供了劳动红利。


大量劳动力流出农村,对于农村来说是一件坏事吗?


李铁(中国城市和小城镇改革发展中心理事长 首席经济学家):只有减少农民才能富裕农民。农民为什么富不了?就是因为他从事农业生产是致不了富的,一家一户几亩地,人均的一亩多地,你一年的收益几百块钱,你种出花来他也改变不了整个你的收入水平,也不能改变农村的生活。


中国农村改革之父杜润生曾说过:城市帮助农村,主要是吸收更多的农民进城就业,缓解农村人口与土地间的紧张关系。农业人口的减少,使得农业走向规模化经营,劳动生产率也将同步提高,城乡间收入差距才会慢慢缩小。


让我们来算一笔账:一个农村人口进城务工,每月收入以3000元的计算,一年收入可以达到近4万元;而留在农村,每亩农田每年的收益可以粗略估算为1914元左右,减去农资投入成本543元左右,纯利润大约在1371元。即使不计算规模化经营带来的成本的进一步降低,从最简单的对比上就可以看出,如果农民承包耕地的规模达到50亩,收入就超过了进城务工者。


李铁:一家两亩地三亩地五亩地,这种投入不稳定,而且它都是短期的,农民不愿意长期投入。那么这个农业人口转移出来以后,通过土地流转增加了人均的经营面积,这时候科技要素也好,资本也好,都可以向农业投入,所以可以从根本上改变农业的生产状况。


大规模种植可以提高农民收入,与此同时农产品的价格也将大幅下降,2018年中美贸易摩擦中的一些情况足以印证这一观点。


陆铭(上海交通大学特聘教授 中国发展研究院执行院长 中国城市治理研究院研究员):在2018年中美出现贸易争端的时候,我们提出如果美国对我们加征关税,我们要对美国产品也加征关税。我们要加征关税的很多清单其实都是农产品。为什么要从一个发达国家进口大量农产品?农产品听起来应该是发展中国家的事情啊?农业生产有个现象,越是规模化经营,产品的生产成本越低。


中国当前存在的问题是农业出现了产量、库存和进口“三高”的现象。一方面由于大量补贴农业生产,农产品连年增产;一方面由于小规模经营,农产品的生产成本非常高,缺乏价格竞争力,大量农产品成了库存;同时又需要大量进口其他国家便宜的农产品。这些问题只有通过农业规模化生产来解决。


既然耕地流转能够促进规模经营好处显而易见,那么目前全国耕地的流转情况到底如何呢?是否已经大面积铺开?


蔡继明:我们国家目前农村户均土地规模是8.6亩。8.6亩是个什么概念呢?美国是我们的400倍,欧盟是我们的40倍,日本是我们的3.8倍,韩国是我们的2.7倍。所以我们经常说中国是人多地少,是一个比较传统的农业大国,我们不可能走西方发达国家那种大农场大农业。没错,中国可以走小农的道路,但是小农小到多大呢?8.6亩肯定不算高,提高一倍就是16亩,再提高一倍32亩,再提高一倍那就是64亩,64亩也算是低水平。我们国家达到50亩以上的是350万农户,那还是个零头。那2亿多农户都是处在规模经营水平很低很低的标准以下。


万广华(复旦大学教授 世界经济研究所所长 亚洲开发银行研究院前主任经济学家):我所知道大概是30%左右的农户已经进入了土地流转。这个比例算不算高?那你要算下,2亿户农民,这1/3是不直接耕种土地了,那么还有2/3、大概1.3亿的农户还在经营土地。如果每一户平均有两个劳动力的话,有2.6亿的劳动力跟种植业有关。我们国家不需要这么多劳动力来从事种植业生产的。


既然农业应该实现规模经营,已经成为一个共识,那么为什么在中国规模经营,迟迟没有大规模铺开呢?



规模化农业能否大面积铺开,与城市化进程有关


陆铭:当农民进城受阻的时候,农村的土地流转率就提高不起来。农民觉得我今天如果把土地流转出来,以后当我在城市里面找不到工作、或者留在城市里很困难,我再回到农村的时候,我的土地没了。所以大家现在甚至是宁愿把农村的土地荒在那里,都不把它转包出去。所以这跟城市化进程受阻有关。


万广华:你看古今中外任何时段,你只要能查到数据,在正常情况下第一产业的GDP永远都是下降的。我想大家知道了这个规律以后,就可以知道为什么中国要推城镇化,靠推城镇化来让农民的收入提高了。因为它分的这个饼会越来越小,如果你不把人移出来的话,那么它的人均收入会越来越低。



人口自由流动,可以提高劳动力资源配置效率


相对于其他人,显然只有减少农村人口将大量的劳动力进城,留下的农民才能提高收入。长期以来,中国城乡差距维持在三倍左右。让人口自由流动,让人们到可以获得更高收入的地方去工作,才是缩小城乡和地区间收入差距的有效方式。而除了提高收入,人口能够自由流动,还有更重要的意义。


陆铭:更重要的是劳动力资源配置的效率可以极大的提高。一个国家的经济资源最重要的就是劳动力资源,中国今天所面临的问题是人口红利,现在已经开始在总量上人口红利消失了,那么接下来就是要提高劳动力资源的配置效率。说得通俗点,我同样一个人在农村地区和在小城市创造价值,就不如在城市地区和大城市所创造的价值,那么对整个国家来讲如果劳动力资源的配置效率提高,可以延长这个人口的红利。这是非常大的一个意义。所以人口的流动,它会实现两个后果,第一个是减少欠发达地区的财政支出的压力,第二个是地方和地方之间劳动生产率可以趋同。这样对于欠发达地区来说,就不会因为我一方面劳动生产率低,但是货币又不能单方面贬值,这样一个困境就可以得到缓解,所以它其实是一个国家战略问题。


一个国家想要减少贫困人口,应该选择发展城市,还是发展农村?如果你相信经济增长是减少贫困最重要的途径,那么你应该选择发展城市,只有通过城市的发展,让农民不断变为工业和服务业的从业人员才能最终减少贫困,而农村剩下的农民也将变成规模化经营的农场主或者农业工人,收入也将随之提高。


大量农民进城,会让城市病更严重吗?


人满为患,污染严重,交通拥挤不堪,提到大型城市,人们总是会想到这样的形容词。在很多人看来,北京上海广州这样的一线城市早已满负荷运行了,那么这些城市病真的是城市规模太大,人口太多造成的吗?


陆铭:如果仅仅从人口增长来找这些问题的原因,恐怕都是找错药方了。应该更多的从公共服务基础设施供给端来提高数量,改善质量,优化布局这些角度入手来治理城市病,而不是通过简单的减少人口来缓解城市这些方面的压力。


我们来看下面这组数据,日本东京都市圈的人口为3700万,北京2000万,东京人口比北京多85%。即使将上海和北京做比较,上海人口也多于北京。那么为什么人口比较少的北京,反倒让人觉得比东京和上海更拥堵呢?拥堵的根本原因不是城市规模和人口太多,而是城市建设滞后于人口的城市化进程。事实上,人口众多的超大城市,像东京和上海这样紧凑型的发展模式更有利于缓解拥堵,将大城市病的原因归结到大量外来务工者身上是不科学的。


李铁:如果北京900万、上海1000万的外来农民工离开了北京上海,这些城市还能存活吗?到了春节期间,这些外地农民工都回家了,城市的服务业一片凋零,所有的服务价格都在上涨。所以对于以工业为主导的城市,像深圳珠三角,他们从来不提出清理人口的问题,为什么?他们工业产值占整个经济结构的百分之六七十,甚至80%?如果说他们要离开城市,这些城市还有增长的动力吗?没有。


国家统计局最新数据显示,2017年末我国城镇常住人口8亿1347万人,比上年末增加2049万,城镇人口占总人口的比重也就是城镇化率比上年末提高1.17个百分点,达到了58.52%。这个数字距离发达国家80%的平均水平还有很大的差距。


那么既然城市的发展离不开农民,农民进城又可以提高收入,为什么我国的城镇化率还会偏低呢?


打破二元利益格局,农村人口进城之路才会更顺畅


李铁:其实核心问题就在于财政,在于各种已有的社会福利。比如65岁老人可以去享受公交逛公园,那么你现在这些人进城了,老人要不要过来?老人过来后要不要进公园?你这城市要不要给他财政各种补贴?所以在城镇化的过程中,并不是城市容纳不了他们,是城市已有的公共利益,和公共服务的水平和财政能力,他不希望分摊到更多人头上。这个不是所谓的城市病的问题,也不是城市容量的问题,是已经通过几十年户籍制度,形成的一个区域之间,城乡之间的利益分割问题。要调整这种利益结构,就需要破除这种阻力,这个难度是很大的。


统计局的调查结果显示,在2017年进城的农民工中,只有38%的人认为自己是所居住城市的本地人,大多数进城农民对所在城市归属感不强,难以融入城市生活。而城乡二元户籍制度以及由此产生的基本公共服务不均衡,也许是症结所在。随着农民工的代际转换,新生代农民工与乡村的距离越来越远,与城市的距离越来越近,他们对城市的要求也从进入变成了融入,从谋生之地变成了生活之地,这个趋势谁也无法阻止。怎样才能让农业转移人口的进城融城之路更顺畅,一个可以参照的例子是香港。


李铁:香港解决这个问题的方法,就是你在这里就业7年,我就可以给你长期居留证。因为你有了7年就业,我公司没有辞退你,说明两件事情,第一个是你工作态度我是认可的,第二个7年你已经达到了一定的熟练程度,所以你就是我短缺的就业人口。如果我们按照这种方式计算,我们已经在城市生活的农村居民大概有20%是拖家带口的,在城市已经生活了几十年了。上海如此,北京深圳都是如此。为什么就不能把这些人先解决进来,他们对城市生活没有任何负担。先解决这些,剩下给予希望,那么在通过我们财政结构调整稳步的推进,让大家都看到希望就可以了,然后农村才可以顺利的进行改革,所以这是一个城乡配套的事情,区域间配套的事情。


2018年10月国家发改委发布了《关于督查推动1亿非户籍人口在城市落户方案的落实情况的通知》,通知中提到的这部分落户方案,早在2016年10月就发布了方案,要求促进有能力的城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。应该说方案落实的速度有些慢,因为落户意味着当地政府必须提供一系列基本的公共服务和社会保障,而存在财政压力的地方政府并不积极。但从城市自身的发展来看,城镇化率的提高是扩大内需改善民生的必由之路,谁也无法改变。


2017年我国常住人口城镇化率为58.52%,刚刚过半,按照目前的速度城市化水平大约每年提高一个百分点,如果要达到75%的水平,中国仍然需要20年,而发达国家的平均水平在80%左右,显然中国的城镇化率还远未到头。


李铁:我们平均每年1.3个百分点的速度增长,大约意味着每年有1600~1800万进城人口。只要中国经济增长素质没有大幅的下滑,那么即使我们城镇化率下降到0.6~0.8个百分点,每年仍然有1000万人口进城。1000万人口进城,我们现在是2018年假设到2030年还有12年,一年近1000万还是1.2亿,1.21加上现在2.8也就是4个亿。


这里是福建的德化,全球80%的陶瓷茶具都产自这里。2014年,一个名为农村产权交易中心的场所悄然出现650平米的交易服务场所内,设有农业,林业,水利,工程,金融等10多个服务窗口,甚至还能提供中介和律师的服务,主要目的就是为了盘活农村产权一些闲置资产。


张智慧(福建省泉州市德化县农业系统党委副书记):现在进入农村产权交易中心流转的,有土地承租、房屋承租、房屋抵押贷款之类的,现在我们办了有200多种,价值也有2亿多元。像奎斗村承租了一宗786亩土地,每亩租金是按600斤稻谷。那100斤稻谷,按这个市场价的150块来算,就是有900元的收入。承租者他在这边做产业发展又需要这些劳力,据说他这边请人100人的劳力,那每个劳力每个月的工资是3200元,那这样总算起来他这一个村子的收入就很大了。


以往农村产权市场常常是在体外交易杂乱无章,而通过规范化处理,土地经营权以公开的市场价被流转承包,可以大大增加农民收入。


土地的经营权被流转承包是德化县盖德镇上亢村的村民离开土地的第一步。政府做的第二件事情是深化城镇户籍制度改革,让进城务工的农民和城镇居民一起,享有同等的福利。


颜志忠(福建省泉州市德化县盖德镇党委副书记):他一个月打工收入4000~5000,农村里面的土地出租,又增加了一部分收入,现在小孩都是跟父母一起进城,然后享受我们县里面的优质的教育资源。县里面每年都有一部分廉价房提供给进城务工人员。


大量农村人口集聚到德化县里面,县城的经济水平也随之提高。2017年这里的地区生产总值达到了221亿元,同比增长7.7%,城镇居民人均可支配收入31337元,增长8.5%,农村居民人均可支配收入14253元,增长9.5%。


人口越集聚,经济越繁荣


经济学的原理也证明了这一点。越来越多的农村人口进城,一个国家的城市化率就越高,人口的集聚程度也越高,而经济也就随之越繁荣。


来看这张图,这是人均GDP和集聚指数的关系,横轴表示一个国家的人均GDP,纵轴的集聚指数表示这个国家的人口集聚程度。显然越是发达的国家,人口的集聚程度越高。即便在美国加拿大这样的发达国家,城市化的水平已经达到了80%,人口仍然在向不断向大城市集聚。更重要的是,这些国际大都市的长大,不是因为外国移民的到来,而是因为大都市人口在本国人口当中所占的比重在提高。


陆铭:在经济发展水平过程当中,城市化率持续提高,提高到80%甚至90%才会逐渐放缓。像伦敦,东京,纽约都已经出现人口重新回归市中心的趋势。那么这些趋势伴随着一个什么过程呢?就是产业结构的变化。在经济发展的过程中,服务业的比重是持续提高的。而服务业有两种,一种叫生产性服务业,一种叫消费性服务业。生产性服务业是特别依赖于信息交流和知识创新的,特别依赖于人和人之间的面对面交流。消费型服务业就是,我挣完钱要干嘛,我要消费才能体现生活质量提高。可是当我消费的时候,农村小城镇有没有提供消费的数量质量和多样性的能力?


工业需要集聚,服务业更需要集聚。事实上在美国加拿大,日本,欧洲这些发达国家和地区,人口还在进一步向大城市集中,这与其产业结构中现代服务业的比重越来越高有关,与知识,信息和技术的越来越重要有关。


我们追求人均收入的平衡,而非地区间GDP的均匀分布


于是问题又来了,集聚会带来经济发展的地区间的失衡吗?地区间的差距会不会越来越大?


左学金:什么叫地区之间的差距?我个人的看法,地区之间的差距是居民收入的差距,不是说每个平方公里产业有多高的GDP。我们不能想象,中国会把所有的经济活动平均的分布在960万平方公里的土地上。我们知道华东师范大学有一个非常出名的胡焕庸教授,他在很久以前提出来胡焕庸线,就是从黑龙江的袁辉到云南的腾冲画一条线,可以把中国的领土大致分为两部分。


根据中科院国情小组2000年的统计资料,以胡焕庸线为界,东南侧以43%的国土面积集中了全国94%的人口和96%的GDP,这说明两侧的人口和GDP的分布大体是一致的。


再来看这张图,它显示的是经济发展水平与地区间差距。发达国家在人口自由流动的过程中,最初区域差距是扩大的,但随着经济进一步发展,区域间的人均收入差距会趋向收敛,经济水平和地区间的差距呈现出一个倒u形的曲线关系。也就是说,如果政府的政策是阻碍劳动力流动,反而会推迟区域间的差距由扩大转向缩小的时间点。


陆铭:现代经济真正的平衡是指人均收入均等化。有些地方它的生产结构是制造业和服务业,那么它需要人多一点,需要人多实现规模经济效益来带动生产效率的提高,而且人均的收入水平可以提高。但是还有另外一种地方,它的生产结构或者比较优势是在于农业、旅游和自然资源产业。这三种产业的共同特点是它受制于某一种核心投入品的数量,比如说农业生产的数量受制于土地面积,旅游的产值受制于风景对于游客的接待能力,自然资源更不用说了,森林、矿产基本上是老天给定的。那么这种行业的人均GDP的分子就给定了,要么你就要减少分母,就通过减少人口来提高人均收入。


纵观世界发达国家,所有实现了地区间平衡的国家,都是劳动力自由流动的国家。因为生产要素的流动会使得要素回报均等化,收入就是劳动要素的回报。劳动力的自由流动,最终将实现地区间的生产劳动率和收入平等。这是大国发展唯一可能的战略选择。


人口向大城市集聚的过程还会继续


2018年的毕业季来临的时候,网上挂出了这样一份调查报告:站在人生的交叉口,大学毕业生是选择竞争激烈的一二线城市,还是生活悠闲的三四线城市?调查数据并没有出乎大家的意料,北京,上海,武汉这些一二线城市依旧是最热门的就业区域。


陆铭:你会发现规模经济的力量实在是太强了,这个时候你就可以解释,为什么房价贵,通勤时间长,大家还要往大城市集中。我特别要强调,这是全世界的一个趋势,不只是中国的一个趋势。


是的,城市能够形成资源的集聚效应,能够提供更多的机会,能有效降低信息的获取成本,所以人口向大城市的集聚过程仍然在继续。


当然一说到集聚,说到农村人口大量进入城市,很多人就有这样的担心,全国13亿人口都聚集到北上广深。当然不会发生这样的情况。一个国家聚集程度有多高,是由聚集带来的好处和聚集带来的坏处相权衡决定的。居住在大城市,房价高,上班时间长,是要付出的代价。在聚集带来的好处和坏处这两者动态平衡的过程中,最重要的调节变量就是生产要素的价格,它集中体现在地价、房价和劳动力工资上。


来看这张图,它显示的是发展阶段与集聚程度之间的关系,其中横轴是人均GDP,纵轴是一个国家的集聚指数。经济不会无限制的集聚,在发达国家发展的过程中,聚集程度不断提高,提高到一定阶段就稳定了。


陆铭:到了一定阶段,人就会觉得大城市的高房价和高通行成本,超过我忍受极限了,我在三四线城市待着也蛮好。所以在发达国家它开始出现一个所谓叫动态平衡的概念了,城市虽然仍在扩张,但它的速度变平缓了。那中国的情况什么呢?我们远远没有达到那个阶段。


城市的规模是动态发展的


如果中国能够持续发展,城市里的制造业和服务业不断提高城市居民的收入,不断创造就业岗位,那么未来大量农村人口持续进城就是一个必然趋势。当然这又带来了另一个问题,我们生活的这座城市,它的规模到底应该有多大?


万广华:任何一个城市有它承载的人口上限,但是这个上限是变化的,我们不能静态的去看待。上海15年前、20年前是不可能存在2000多万人口的,现在我们承载了2400万。当然有人说这已经过高了,将来不能超过多少。我觉得这个观点是不对的,至少从科学的观点来看,在一定的时间的状况下,城市有一定的承载力,因为交通的问题,因为环境的问题,方方面面其他的问题,公共服务的问题能不能跟上?但是这是一个动态的东西,我们要动态的去看他。


我们还是以日本为例,东京可以成为世界最大的城市之一,是因为生产者和消费者能够在那里获得商品和服务的多样性。东京人口密度可以达到世界最高之一,是因为它能够把拥挤、污染和犯罪水平都保持在尽可能低的水平上。只要把这三个成本降下来,一个城市就可以不断提高它的宜居程度,不断壮大。至于城市的极限,不是天然给定的,而是取决于日本人中有多少愿意承担高房价而生活在东京。


土地制度创新,可以推动城市更好发展


而在中国,限制城市发展使得城市建设不得不放慢速度的原因有很多,比如大城市恐惧症,像人口爆炸论,环境崩溃论,耕地保护论等等,而究其本质就是土地制度的制约。自上而下的土地审批制度很难满足大城市的实际需求,那么我们能否在这方面寻求制度创新呢?


陆铭:这里面就会带来三个建设用地指标的流转的需要。第一个就是新增建设用地指标,我这个指标还没变成工业园,还没变成房子,可不可以把它转让给发达地区,转让给人口流入地,提高这个人口流入地的土地和住房的供应?第二个,建设用地。现在你的工业园已经闲置了,你的道路建好了可能过宽了,你的新城建好了,是鬼城空城,房子卖不出去,那么可不可以把这些建设用地复耕为农业用地再进行一个流转,让建设用地指标可以流转到人口流入地来?第三个问题就是宅基地流转,从理论上讲我们可以让空置的宅基地房子拆掉,然后把这个宅基地指标让农民带着进城。


土地的自然属性是不能流动的,但是土地的使用权却是可以流动的。以宅基地为例,一个农民已经来到沿海打工,全家都跟着来了,家里房子空了。在出于自愿的情况下,应该可以允许他把老家的宅基地复耕成农业用地,与此同时,允许他把宅基地对应面积的建设用地使用权带到他工作的城市,允许这个人口流入地把郊区的土地变成工商业和住宅用地。在这个过程中土地没有动,但是建设用地的指标和使用权动了,它使得人口流入地的农业用地可以变成工商业和住宅用地,而农村的耕地面积也并没有减少。


蔡继明:城市的建设用地只相当于农村建设用地1/2还不到,这就说明我们的建设用地的配置是极不合理的,城市一定存在着供不应求的状况,农村一定存在着大量闲置的状况。农村的这个闲置主要体现在哪里呢?就是宅基地,因为这19万平方公里里面70%以上是宅基地。2亿多农民工进城再加上他们的家属,至少1/3是闲置的,这部分宅基地要是能够入市的话,城市建设用地可以增加45000,就是增加50%。一旦这步做到了,城市的地价就会下降,地价下降引起房价的下降,房价下降之后,城市中等以上收入的居民买房租房都没有问题了。那么这样大量的廉租房,是不是就可以面向进城务工的农民?这就会大大的提高我国的城市化进程,加快农民工市民化的步伐。


四川泸县改革启示,宅基地有偿退出提高了土地利用效率


2015年一场关于宅基地制度的试点改革,在全国15个县悄然推进,泸县就是其中之一。


泸县位于四川盆地,是川东南的一个农业大县,2016年全县农业人口占总人口的85%,人均耕地面积只有1.16亩,城乡居民收入差距超过9000元。为了增加收入,90%以上的农村劳动力选择外出务工。与此同时,一些村庄因为地理位置偏僻,基础设施落后,农村人口出现大规模外迁,导致一些散居古老的村落逐渐衰败,很多偏远的宅基地更是人走楼空。而另一方面,县域经济的发展对土地的需求猛增,从2002年开始,泸县招商引资总项目达到2016个,仅凭国有建设用地保障远远无法满足需求。而在农民3.2万亩闲置的宅基地中,有相当一部分农户愿意有偿退出,于是宅基地制度的改革,就这样开始了。


刘守英(中国人民大学经济学院教授 前国务院发展研究中心农业问题专家):承认集体成员拥有初始的所有权,但一定要有一个时间点来切断人跟宅基地的无偿分配关系。切断以后的人要花钱,就是如何对待这个成员的无偿获得宅基地的权利,第二个就是,退出权一定要兑现财产权。


宅基地的有偿退出就是承认了农民宅基地的财产权,在住有所居的前提下,农户可以自愿退出多余空闲的宅基地。集体经济组织按照试点政策经过村民自治方式给予退出补助,房屋残值补偿,甚至可以允许农户暂时退出,长期退出,部分退出或者整体退出。通过这种方式,泸县完成了宅基地腾退面积1万亩。


诺贝尔奖得主科斯告诉我们:初始的产权界定给谁并不重要,只要有市场机制,就可以通过交易提高资源利用效率。


蔡继明:我国的城市化进程受到了遏制,一个很重要的原因就是城市的房价,房价跟地价相关,地价跟土地制度相关,土地制度里面就是我们没有放开市场。


哈佛大学教授爱德华格莱泽在城市的胜利一书中也指出,真正决定一座城市的因素是人而非建筑。


既然国家的经济和社会发展主要依靠城市,那么让我们积极推动城市的发展吧,在城市出现城市病的时候,摆在我们面前的有两条路:是去治病,还是通过减少人口让城市病不要出现。答案显而易见。


如何看待空心化的农村


2018年7月,中国社科院农村所和中国社会科学出版社联合发布了一份《中国农村发展报告》,报告显示目前农村空心化老龄化问题严重,转移到城镇就业和生活的农民工以青壮年劳动力为主。2017年全国农民工平均年龄39.7岁。而农村则呈现出年轻子女进城务工,年老父母留村务农的代际分工模式。民政部的数据更表明,目前农村的留守儿童、留守妇女和留守老人的总数超过了1.5个亿,青年男女少了,散养的鸡羊少了,甚至连乡村学校里的欢声笑语也少了。延续了几千年的乡土生机,似乎正在日益黯淡。


李铁:为什么空心化呢?因为最好的就业机会在城市,而非农产业年轻人都进城了,他从事更好的工作来获得更好的收入。那么农村的资源就省去了,这个时候出现空心化进程是必然趋势。


万广华:来评价一个国家城市化进程要看德国,德国是做得最好的。今天德国小的村庄小镇还在不断消失,包括在汉诺威。汉诺威是一个比较大的城市,他们的孩子很多都不愿意呆在汉诺威,可能到柏林去,可能到欧洲其他城市去。美国也有这种现象,很多小的镇子在消失,慢慢的人就越来越少,有的早就已经荒废了。


蔡继明:农村的人口肯定是减少,否则什么叫工业化,工业化就是由农村就业人口转向非农业就业,那农村人口就要相应的减少。现在经常有学者和一些统计数据显示出,农村的村落每天都在减少,一年减少多少个。有的人就感到很悲观。其实从工业化和城市化进程来看,这没有什么好大惊小怪的,这是正常现象,人类社会发达的国家在发展过程当中,都要经历这么一个过程,这种现象在中国出现一点都不奇怪。虽然是空心了,但是很多农民并没有真正和这个农村切断联系,所以说是空心村,他未必真正是永久会空心化。很多农民并没有切断和土地的关系,宅基地还保留着,这就是一种很不彻底的城镇化。


陆铭:现在农村的空心村里面,一部分是正常的,不用担心。中国今天真正要担心的问题是,农民在进城的时候进城的只是青壮年劳动力,而留在农村老家都是妇女老人和孩子。但是这个问题算账不能算在城市化上。要解决中国的城市化里面出现的空心村问题,不是让农民回到农村,而是让更多的农民跟着一块儿进城。


农村空心化现象并不奇怪也并不可怕,究其原因主要是二元城乡结构下,城市化速度滞后于工业化速度,大量的外农村外出务工人员无法享受城市提供的稳定充足的医疗、教育、社会保险等社会公共服务,他们也就无法放弃农村户口和土地使用权而带来的医疗、教育等农村公共服务供给。只有将农村转移出来的劳动力彻底转移出去,才能够有效的解决农村空心化问题。


只有宅基地制度改革,才能改变农村空心化的现象


那么怎么样才能让进城的农民不再返乡,安心的留在城市中呢?恐怕我们还是得回到让土地有效流转起来这个话题上,尤其是宅基地。


李铁:我们这个农地的流转政策已经实行了很多年了。过去我们的房子只能限制在集体组织内部流转,可不可以打破这个界限?


刘守英:现在这个宅基地是不可出租,不可交易,不可转让,如果你现在进城,你只能还给集体。那我干嘛还给你,所以我就占着。


现行农村宅基地制度是新中国成立60多年来逐步发展演变而成的,其主要特征是集体所有成员使用,一户一宅限定面积,无偿分配,长期占有。而随着城乡社会结构的变化和经济体制改革的深化,这个制度开始面临越来越多的挑战,比如人口大量迁移后,闲置的宅基地增多,宅基地的财产价值未能显现,非法交易禁而不止等等。事实上农民离土离村不回村,但又不放弃宅基地,与此同时村外人又无法进入,这种种因素加剧了村庄的衰败。


如果宅基地制度无法创新,村庄的凋敝只会加剧。


蔡继明:家家都有宅基地,而且宅基地最初是无偿分配的,那么在现在这种情况下一部分人进了城,他想把他的宅基地卖给本村的邻居,乡里乡亲们内部买谁来买?即使有人来买,能卖出什么价钱?大概最多也就是10万,甚至还达不到5万左右。那么谁更需要这块宅基地呢?外来的人口。


刘守英:外人不能进,这是非常要命的一件事。比如我们讲这个生产要素,资本不能进,企业不能进,城里人不能进,这些东西都是我们整个经济活动中最活跃的要素。现在整个村庄宅基地制度,是整个土地制度里面最不适应的。


李铁如果城里的资本不能下乡,不可以到农村购买土地,那你乡村振兴仅仅靠国家投入可以吗?不可以的。他一定要带动市场,带动市场的前提就是农村的资源是可以流动的,如果一旦你允许农村集体经济土地进入城市了,可以不通过征用的方式直接参与,那城市一级开发银行拿农村的建设用地和土地来进行抵押贷款的时候,你还有可能去盘剥他吗?他会站在一个跟你平等的交易关系上来跟你谈判价格出让条件等等,所以说那个关键不是在城市和农民,而是在于城乡之间我们有一块历史造成的谈判的不平等条件,是我们的制度约束。


来自国土资源部的最新数据显示,从2016年2月至2017年6月,全国已有13个省份开展农业用地增减挂钩和建设用地节余指标流转交易,流转的收益超过334亿元,当然流转的范围还只局限于贫困试点地区和省域内。从改革历程来看,这是一个不断松绑的过程。


振兴乡村给钱还是“动人”,应该让市场去决定


事实上宅基地的流转改革只是乡村振兴的一个方面。乡村振兴是一个综合性工程,资金,产业,土地基础设施和生态环境等等需要综合考虑,那么政府对乡村的支持到底是应该给钱还是给产业,或者给其他的呢?


万广华:究竟该怎样选择,由市场自己来决定,而不是太多的行政干涉可以的。但是如果行政干涉不遵循经济学规律,带来的是我们效率和公平的双输。


经济学原理告诉我们,收敛区域间的经济发展差距可以有两个选择。一种政策是动钱,就是把资本移向劳动力;另一种是动人,就是把劳动力移向资本。西部大开发、中部崛起等产业转移就是在动钱。动钱政策是否有效,关键在于是否基于市场机制,钱用在了什么样的产业上?


蔡继明:咱们就讲你引入什么产业。它本身就是农业,你不可能再引入农业了吧,那你只能引入现代农业大规模农业,那需要大面积的土地。如果是想第二产业,第二产业只能向园区集中,工业园区不能够建在农村。至于第三产业,第三产业本来就应该在人多集聚的地方。所以你用这些方式都是治标不治本。


有意思的是,如果我们仔细观察一下现有的各种政策,大部分都是希望通过财政转移和产业转移,帮助中西部获得发展空间。于是在动钱的同时,我们还在动用的另外一个资源就是土地。大量的新增建设用地指标投向了中西部省份,把土地的配置政策作为支持中西部发展本地工业的手段,结果却常常是在中西部,特别是中小城市大量建设的工业园空着,建好的房子卖不动。这其中的关键就是没有意识到地理位置对于经济增长是极为重要的。


陆铭:现在我们中国地方政府普遍在做招商引资,实际上导致的局面现在非常严重,就是几乎每个县都有自己的工业园,结果制造业是零散分割的状态,缺乏规模经济,而且就给地方政府背上了沉重的债务负担,因为建造工业园的时候是借了钱的。然后这些工业园建好又空在那里。这种状况我觉得是非常严重的。


刘守英:珠三角长三角这些地方是成功了,但没有人琢磨这些地方为什么就成了。就是以制造业为主的工业化,珠三角,长三角做成了这个是有条件的,所以你正好赶上原来那个全球的分工体系了,也赶上了当时的开放环境,赶上我们当时改革开放提供了这么一个制度环境。工业化是有条件的,你中西部地区不具备,不是说你土地成本低就能够起来的。工业化条件不具备的地区,不要去走这个路。


刘守英:而即便是搞农业,今天的发展模式和以往相比已经完全不同。我们去贵州看N+水稻,水稻下面养鱼养虾养鸭,因为它可以通过这些把整个土地的产出提高。另外就是农村的很多传统产业,比如像手工农产品的加工。农村现在这场革命正在发生,但这场革命的发生不改变我们原来的城市化趋势,他是在改变我们城乡这种互动的方式。


让我们再回到福建德化下属的盖德镇上坑村。原有村民1300多人,如今只剩下100多人,凭借着地理环境优势,这里招商引资三个多亿,做起了休闲旅游业,将建设康养度假区,农耕体验区,林下种植等休闲旅游高端养生基地。然后通过流转土地带动村民致富,村集体收入,把农村闲置的民房改造为度假村。


留在农村的农民提高了收入。常住人口的减少,使得对环境的人为破坏也减少,土地得到了更好的休养,青山绿水环境大为改善,德化因此被评为福建省最佳宜居地。


此外出于对农村的扶持还有一个问题不能忽视,那就是公共服务的供给,由于公共服务本身也是有规模经济的,如果人口大量流出,就会影响公共服务的供给,需要通过财政转移来帮助人口流出地发展教育和医疗。也就是说,与其通过财政转移,去搞当地缺乏比较优势的工业,最终由于没有足够的市场竞争力而造成资源浪费,不如将钱投在人力资本上,短期内可以有助于提高人口流出地的生活质量,而从长期来看,教育和健康都可以跟人走,可以在劳动力的流动中最大化教育和医疗的投资回报。


李铁:所谓精准扶贫有一个最大的问题是,投入的成本和产出。很多政府愿意把钱投到企业上,但是都忘了企业是最不可靠的,因为他经营一旦风险失败,所有的投资全部泡汤,而且它的收益也很难转化为对农民的直接投入。第二就是要解决基础设施投入,就是把制约他发展的外部条件弱化掉。


刘守英:所以乡村衰败的根源不在人走,而是在于整个制度把乡村的发展空间给堵死了。还有就是就是未来的整个乡村的基本状况,我的一个观点就是它是分化的。不是所有的村庄都搞得人头攒动,这里有个什么产业,那里有什么旅游,不是这样的。比如说财政里面有几件事,第一个就是村庄适度的集聚,适度集聚以后你的公共品的投入半径就会放大了;第二就是老人,这些老人的基本保障你要提高。所以我觉得就是说,财政投入核心是要更精准,要根据趋势来研究。


农村的空心化还会继续,这是中国城镇化进程中必须经历的阵痛,只是大量农民进城后,农村的繁荣谁来保证?我们的答案是,以工业化为基础的城市化将带动农村现代化,带动农村的繁荣。


结语


故乡,这个对于中国人民异常神圣的词汇正在被重新定义。中国压缩了发达国家几百年的历程,在天地之间能让人们离开故乡的,永远只有对于美好生活的向往。如果把中国的发展放在整个世界的潮流下,去看待本片中我们提出的问题,就有了非常明确的答案,那就是继续推进城市化,尤其不要惧怕大城市的人口增长。我们能够做的就是努力把城市建设得更加富有活力、宜居且包容,而乡村的未来也必须融入这个潮流,人口还会减少,但生活会更加美好。


脚步不曾停止,心灵却仍在流浪,愿流动中的人们安居在心的故乡,愿家人团聚,愿乡愁终将得以安放。


本文来自公众号:铭心而论


出品方:赫桥财经,制片人:杨智超,总顾问:陆铭


鸣谢:


成都和盛家园实业有限公司、河南同舟棉业有限公司

万广华 教授  (复旦大学/世界经济研究所所长)

左学金 教授  (上海社会科学院原常务副院长)

刘守英 教授  (中国人民大学经济学院党委书记)

李  铁 研究员  (中国城市和小城镇改革发展中心理事长/首席经济学家)

陆  铭 教授  (上海交通大学特聘教授/中国发展研究院执行院长)  

蔡继明 教授  (清华大学政治经济学研究中心主任)

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