张向晨履新WTO副总干事,世贸组织改革待推进
2021-05-06 08:18

张向晨履新WTO副总干事,世贸组织改革待推进

穿越时间的纵深,WTO已经维持并见证了全球贸易长达20余年的繁荣。而今,伴随全球化钟摆往回摇曳,其自身也陷入了进退维谷的境地。随着秘书处人选的尘埃落定,WTO的改革与转机值得期许。本文来自微信公众号:财经杂志(ID:i-caijing),作者:邹碧颖、王延春,头图来自:视觉中国


5月4日,世界贸易组织(WTO)总干事恩戈齐·奥孔乔-伊维拉宣布了4名副总干事人选,他们是来自中国商务部副部长张向晨、美国贸易专家安杰拉·埃拉德(Angela Ellard)、法国常驻世贸组织代表让-马里·波冈(Jean-Marie Paugam)和哥斯达黎加前外贸部长安娜贝尔·冈萨雷斯(Anabel Gonzalez)


在外界看来,正值WTO急需尽快确定改革方向和发展目标之际,副总干事人选的敲定,有利于在伊维拉总干事的带领下,重塑各方信任,加强多边主义建设和全球治理,通过改革争端解决机制等使世贸组织重新焕发生机。今年又恰逢中国加入世贸组织20周年,张向晨被任命为副总干事,也意味着中国在推动世贸组织改革方面将发挥更大作用。


4日,中国商务部对此回应,这有助于加强世贸组织秘书处的管理,充分发挥秘书处的作用,推进世贸组织各项工作。伊维拉总干事任命张向晨先生为副总干事,不仅是对张向晨先生本人能力的认可,更是对中国多年来在世贸组织中发挥的积极和建设性作用的肯定。


中国是全球贸易大国和发展中大国,一贯坚定维护以世贸组织为核心的多边贸易体制,支持世贸组织在全球治理中发挥更大作用。下一步,中方将继续加强与世贸组织秘书处的合作关系,一如既往地支持总干事和世贸组织秘书处的工作,为维护多边贸易体制、参与全球经济治理作出应有贡献。


张向晨就读于北京大学国际关系学院,为国际关系理论专业硕士研究生、国际政治专业博士研究生。从工作履历看,他是一位“老WTO”人,在国际贸易领域工作超过30年,大部分的工作与世贸组织相关。早在2008年就任常驻世贸组织代表团副代表、公使。2017年2月,任常驻世界贸易组织代表、特命全权大使,兼常驻联合国日内瓦办事处和瑞士其他国际组织副代表。2021年1月任商务部副部长、党组成员。张向晨是中国第二位担任此项职务的中国官员,此前商务部副部长易小准2013年被任命为世贸组织副总干事。


近年来,受逆全球化与贸易保护主义的冲击,世贸组织正面临着成立以来最为严峻的挑战:


谈判功能长期不振;处理贸易纷争的上诉机构瘫痪停摆;多边贸易下出现区域抱团、组群的趋势,世贸组织正处在生死存亡的十字路口,亟待重振雄风。


当下,改写以WTO体系为代表的全球经贸规则已经成为各方共识。4月19日,世贸组织总干事恩戈齐·奥孔乔-伊维拉在博鳌亚洲论坛上表示,WTO规则改革要响应世界变化。哥伦比亚大学教授、诺贝尔经济学奖获得者约瑟夫·斯蒂格利茨认为,关键是要考虑如何创造一套新的游戏规则,修正既有规则。在新规则下,中美等国能够共存,继续从全球贸易中获利,开展合作。


张向晨曾在接受新华社采访时表示, WTO能否走出当前困境取决于三个方面。首先,各方要联手抵制保护主义,这一点正得到越来越多成员的响应;其次是要通过协商,恢复世贸组织功能的正常运转;第三是要与时俱进,探索新领域的新规则,反映工商界的普遍诉求。“在震荡期过后,我相信会迎来一个新的局面,世界贸易体系的大坝在经历此次风浪后会变得更加坚固。”


未来,如何通过改革助推WTO焕发与时俱进的生命力?中国在WTO扮演的角色、承担的义务将发生哪些重要变化?全球多边贸易还能否实现包容与可持续发展?


一、全球多边贸易体制正处在十字路口


穿越时间的纵深,WTO已经维持并见证了全球贸易长达20余年的繁荣。而今,伴随全球化钟摆往回摇曳,其自身也陷入了进退维谷的境地。


作为国际经贸体系的“定海神针”,WTO自1995年从关税与贸易总协定(GATT)脱身而出已20余年。被称为“经济联合国”的世贸组织涵盖了货物贸易、服务贸易、知识产权贸易以及投资措施等领域,对世界经济发展有着举足轻重的作用,成为全球化迅猛发展的主导推动力。


然而,近年来,国际社会日益被一种对全球化的焦虑、怀疑情绪所笼罩。2015年是一个转折点:特朗普在美国总统竞选演讲中首次提出墨西哥边境筑墙计划,并获得选民的支持;英国政府向下议院提交并公布了有关“脱欧公投”的议案,两年后全民公投通过;中东乱局引发欧洲移民潮,出现大量后遗症……大国逐渐将政策重心转向保护本土社会,而非拥抱自由贸易,这种“内卷”的政策取向很快传导至WTO。


近十余年,发展中国家与发达国家分歧加大、多哈回合谈判久拖未决,WTO发展本就已经进入停滞期。部分国家民粹主义与贸易保护主义的此起彼伏,更是导致WTO谈判僵局无法打开。特朗普就任总统后高举“美国优先”大旗,屡次扬言要退出WTO;新冠肺炎疫情发生后,WTO部长级会议推迟举办,更使得以消除贸易障碍、倡导自由贸易为目标的全球贸易体系面临着前所未有的挑战。


从制度设计初衷来看,WTO之所以能够有力地维护住全球多边贸易,主要源自其立法、行政、司法三大支柱功能,分别对应着部长级会议的谈判职能、总理事会的贸易政策审议职能、以及专家组和上诉机构行使的争端解决职能。如今,立法方面,WTO的规则已经很久没有更新过。


2001年启动的“多哈回合”多边谈判原本被寄予削减贸易壁垒的厚望,但由于各方意见不一,农业、知识产权、争端解决等八大主要领域取得的成果寥寥。2015年“多哈回合”谈判中止,仅达成一个妥协版的《巴厘岛一揽子协定》。在风生水起的电子商务领域,WTO也尚未提供可供遵循的规则。


司法功能也被严重削弱。美国从2017年起坚决反对启动WTO上诉机构法官的遴选程序,先后否决了中国、欧盟、澳大利亚、新加坡、巴西、日本、泰国、非洲集团等世贸成员提出的上诉机构改革建议,并在2019年11月以否决WTO整体预算方案相威胁,将上诉机构第二年的预算拨款削减九成至20万瑞士法郎。


在此博弈中,WTO上诉机构原有的6位法官先后届满离任,上诉机构于2019年底正式停摆。这也意味着WTO对国际贸易纠纷的裁决不再具有强制执行力。要像从前那样、从国际法入手化解成员间关于香蕉、棉花、飞机、牛肉、赌博案等贸易纠纷,变得更加艰难。


目前,中国与欧盟等20多个世贸成员合作建立的临时仲裁机构(MPIA)已经开始运作,但也仅限于解决彼此之间的贸易争端。


在WTO前总干事拉米看来,WTO存在两大问题:一是规则等软件问题,二则是硬件问题。通常,专家、外交官、知识分子关注规则,但WTO的机制也已经很老化。“在很多方面,这是一种‘中世纪’的组织,成员方决定一切,而秘书处什么也不决定。这不是(解决问题的)办法。”


据悉,世贸组织的所有决定,均需164个成员投票达成一致。“一票否决”的制度设计本意是向弱小国家释放善意,却也容易被用作博弈杠杆,导致共识难以达成,许多议题因互相牵连而久拖不决。


上诉机构的停摆如是,WTO新任总干事的甄选也如是。


去年8月,62岁的前总干事阿泽维多卸任,成为WTO首位提前卸任的“掌门人”。5月宣布这一消息时,他表示,这不是因为健康原因,也不是为了寻求“政治机会”,提前离任是“个人决定”。


在新冠肺炎疫情大流行和贸易冲突不断升级之际,阿泽维多宣布提前卸任,让世贸成员措手不及。据外媒分析,世界贸易体系和WTO遭遇的一系列挫折让阿泽维多感到郁闷,萌生去意。


离任前夕,阿泽维多在记者会上表示,全球多边贸易体制正处在十字路口, “WTO可能并不完美,但不可或缺,它使我们远离‘丛林法则’盛行的世界,至少在贸易方面如此”。


总干事职位空缺了半年有余。新任总干事的遴选程序在2020年6月启动,共有8名候选人获得正式提名,世贸遴选委员会一度达成共识,推荐尼日利亚候选人恩戈齐·奥孔乔-伊维拉接任总干事。10月,特朗普政府行使一票否决权,坚持推举韩国候选人俞明希担任总干事,WTO总干事的遴选一度陷入延宕风险之中。2021年年初,拜登上台执政后转变态度,事情才迎来转机。


3月1日,曾任尼日利亚财政部长、外交部长的伊维拉正式成为WTO成立后的首位女性总干事。现年66岁的她没有直接与国际贸易打过交道,但曾在世界银行工作长达25年,担任过全球疫苗免疫联盟董事会主席。当下,伊维拉接手的WTO连同背后的多边贸易体制,亟待完善修复。


2020年的新冠肺炎疫情像一把烈火,烧去掩盖的浮华与虚影,深刻揭示了全球化背景下各国“命运共同体”的现实,也暴露出现存全球治理体系的脆弱性。WTO的改革与创新已经迫在眉睫。


二、中国的角色与世界的期待


推动WTO改革,中国能做什么?


改革开放后,中国积极推进复关谈判,清理修订近20万件国内法律制度对接国际贸易规则,终于在2001年成为世贸组织的一员。为了搭乘全球化的快车,中国积极融入全球产业链,中国制造由最初的“三来一补”、简单加工起步,从沿海地区“家家点火、处处冒烟”的乡镇小作坊,逐步发展出在全球拥有竞争力的产业集群,不断从贴牌生产向微笑曲线的两端延伸。


受益于WTO与多边贸易体系,中国承接国外产业链转移,取得“世界工厂”地位,对外贸易也出现爆发式增长。入世20年来,中国的外贸总额从5098亿美元升至46462.57亿美元,成为拉动中国经济增长的重要火车头之一。去年新冠肺炎疫情突如其来,中国仍然成为全球最大的出口国和第二大进口国,进出口贸易量分别占国际市场总量的11.5%和14.7%,创下历史新高。


这些年,伴随中国经济实力逐步增强,金砖五国、新钻11国等新兴经济体崛起,世界格局日益呈现出多极化发展趋势,这对中国履行全球责任也提出了更高要求。而作为WTO最大的发展中国家,中国为推动世界经济发展和全球治理创新也负起了应尽的责任。


一方面,中国成为拉动世界经济增长的重要引擎。加入世贸组织后,中国对世界经济增长的平均贡献率接近30%。中国集中力量发展国内经济,实施脱贫攻坚战略,实现现行标准下的7.7亿农村贫困人口成功脱贫。按照世界银行国际贫困标准,中国减贫人数占同期全球减贫人口总数70%以上,为世界提供了最高的减贫贡献率。


中国经济发展的成果也惠及其他世贸成员。20年来,中国关税总水平从15.3%降至7.5%以下,远低于入世承诺的10%。在《信息技术协定》扩围谈判中,中国出价贡献显著,每年因此减少关税收入75亿美元。在WTO服务贸易国内规制谈判中,中国提交的减让表修改草案,涵盖所有做出承诺的部门,并且没有寻求使用特殊与差别待遇,包括过渡期。


这些年,“中国制造”向全球提供了物美价优的商品,中国市场的进口也带动了其他国家的经济发展。2001年至2017年,中国货物贸易进口额年均增长13.5%,显著高出全球平均水平。2009年后,中国成为最不发达国家第一大出口市场。国际劳工组织发布的首份《中国与拉美和加勒比地区经贸关系报告》显示,1990年至2016年,中国为拉美和加勒比地区创造了180万个就业岗位。


另一方面,世界经济的高速发展也带来新的环境问题,中国在应对气候变化问题上不遗余力:率先加入《巴黎协定》、发表《中国的北极政策》白皮书,并在今年全国“两会”上宣布“碳达峰”和“碳中和”目标。2019年,中国驻WTO代表团成立应对塑料污染问题工作小组,开始引领探索全球性的解决方案;中国还出台相关政策,将国内渔业捕捞计划的直接补贴削减六成,收集涉11个沿海省份的渔业补贴通报及时提交WTO,推动现存唯一多边谈判——渔业补贴谈判的达成。


最近几年,全球贸易保护主义抬头的趋势日渐增强,但中国明确反对保护主义举措,要求减少不利于自由贸易的制度和障碍,同时推动进一步深化改革与开放:


海南自由贸易港被打造为对外开放的新标杆;中国自贸区增至21个,“十四五”时期还将继续扩围;去年开始施行的《外商投资法》确立准入前国民待遇和负面清单制度,着重优化营商环境,加强对外商投资企业的权益保护;国内要素市场化改革的相关文件,明确进一步放开银行、证券、债权、资产管理等金融服务业的外资市场准入限制;一年一度在上海举行的进博会,持续释放中国打开市场大门的信号……


尽管已经做出种种努力,但不可否认,上述举措仍未打消一些国家对中国的误解。


由于政治体制、意识形态方面的差异,以及历史原因对市场经济的探索道路有所不同,中国经济的发展模式在WTO面临诸多质疑。


这些问题最终指向WTO在产业补贴、特殊与差别待遇方面的改革如何推进,并由此牵扯到更多世贸成员纷繁复杂的利益。


很大程度上,这些摩擦的出现都是历史的必然。中国经济体量已经变得如此巨大,并且深度嵌入到全球产业链中。今时不同往日,中国国内经贸政策的外溢性与日俱增,在全球开始拥有不可忽视的蝴蝶效应。


解决问题的关键在于畅通沟通机制,避免不必要的战略误判。例如中国接受WTO贸易政策审议15年来,向WTO秘书处提交的材料已经超过10万字,海关、财政、发改委、央行、国资委等众多国内部门提供数据并作出说明,以消弭其他国家对中国制度的误解。


采访的许多外贸专家认为,中国还需要进一步了解世界的语言体系和思维逻辑,讲清楚自己的国情和发展故事,用更加国际化的语言,对“人类命运共同体”、“一带一路”的价值观进行充分阐述,在理论层面为中国推动全球治理创新提供支撑。同时也需要发挥民间外交、公共外交的力量,促进国际机构、其他国家对中国的民间社会、经济实践增进了解。这也是一种致力于“相互调试”的努力。


张向晨曾于2018年7月在《人民日报》撰文指出,“面对不断成长的中国,WTO成员需要一个调整、适应的过程。适应中国在国际市场上由打工者到合作者、竞争者的转变,适应在制定国际规则过程中,中国由倾听者到平等的谈判者的转变。面对自身在国际舞台上作用和影响的变化,中国也需要调整和适应。”


近年来,中国国家主席习近平在国际场合发言时,多次强调中国坚持承担多边秩序捍卫者角色、推动发展自由贸易。去年11月,习近平主席出席G20领导人第十五次峰会第一阶段会议时表示,要坚定维护多边贸易体制,支持世界贸易组织改革,增强其有效性和权威性,促进自由贸易,反对单边主义和保护主义,保障发展中国家发展权益和空间。


张向晨曾多次强调,自己是一个支持多边贸易体制的“原教旨主义者”。他认为,和一个国家一样,任何国际组织都需要与时俱进,WTO也不例外。WTO需要改革、必须改革。同时,改革必须坚持正确的方向,采取恰当的方式。“我们会在自己的能力和职责范围内,努力推动正确的WTO改革。”


三、维护多边贸易,如何激活WTO体制?


2020年,新冠肺炎疫情暴发,所有的国家、无论贫穷或富有,都无法独善其身。“各家自扫门前雪”的方式显然无法阻断病毒的全球大流行。危机发生后的世界更是如此,疫苗接种、粮食安全、金融波动、应对通胀等议题,将全球各国紧密地绑定在一起。某种程度上,疫情也成为了全球贸易治理体系革新的“催化剂”。


我们看到,全球产业链、供应链、价值链,已经进入断链和重构的新阶段。过去数十年,中国和其他世贸成员按照比较优势、依据市场导向原则,形成了合理的国际分工,全球货物得以最低成本、最高效率实现生产,财富也由此源源不断地涌出。然而,疫情蔓延和各国隔离措施形成的阻隔,将供应链在全球化中相互依赖的脆弱性暴露无遗。


政治因素在产业链布局中被赋予更高权重。美国、日本、法国等发达国家出台政策,不惜成本地鼓励制造业,尤其是涉及国家安全、医疗卫生等领域的关键产业回流。拜登上台后倡导“购买美国货”,要求对美国的半导体芯片、电动汽车大容量电池、稀土矿产和药品的供应链进行为期100天的审查。中美两国在技术与数字领域的贸易博弈,还远未见到休止符。


一些国家的“砌墙措施”不断加码。去年疫情蔓延下,多国为了保障本国医疗设备和食品等物资的供应,实行限制出口的禁令,并提高关税和非关税壁垒,一些临时性的举措不排除成为永久性举措的可能。以关系民生的粮食为例,疫情发生后,越南、泰国、俄罗斯、乌克兰、埃及、越南等农业大国限制甚至停止粮食出口,曾扰动了全球粮食市场的运行。


波士顿咨询公司一份报告显示,自2008年金融危机后,全球贸易增速从8%的年均复合增长率日益放缓。全球贸易总额与GDP的比重,自2008年达历史峰顶后的过去7年内,降幅达到13.6%。2008年至2016年10月,全球共推出2978项贸易限制措施,截至2016年10月,仅废止740项。


过去数十年,WTO在全球范围内建立起贸易互信,不同国家间以最低成本进行货物交换、长短接济成为可能。而今,种种迹象显示,国际贸易体系正面临新变局。


区域合作风起云涌。《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》(CPTPP)、《美加墨协定》(USMCA)与《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP)、中日韩FTA以及欧盟初步划定出东亚太平洋、欧洲和北美三大自贸区的鼎立之势。这些区域经贸协定的开放水平超过WTO原有的框架,在促进各国在一定范围内开放的同时,也带来全球以区域作界划江而治、多边贸易边缘化等风险。


四、未来,如何激活WTO机制实现突围?


一方面,在程序运作上,WTO自身的组织机构需要进行大刀阔斧的改革。早在2005年,时任WTO总干事的素帕猜已经组织撰写了一份关于WTO改革的报告《WTO的未来:阐释新千年中的体制性挑战》。2013年,时任WTO总干事拉米组织发布了报告《定义贸易的未来》。上述两份报告都将WTO组织机构的改革核心指向秘书处。


根据《马拉喀什建立世界贸易组织协定》,WTO秘书处不具有决策权。长期以来,秘书处设有一个总干事和四个副总干事,以及成员接收、纺织品、产品、理事会、市场准入等约20个部门,工作人员主要承担调解斡旋、组织会议,文件翻译、提供援助等辅助性、服务性的工作。


有专家认为,受限于财政预算与人员规模,秘书处作为WTO监护者的角色越来越弱化。因此推进WTO改革,应当扩展秘书处的权限,让其提供独立意见与智力支持,发出更强有力的声音,在维护全球多边体制中扮演更加主动的角色。


更为迫切的是恢复WTO上诉机构的运作,推动世贸组织决策机制的变革。“WTO法律之父”约翰·H.·杰克逊曾指出,世贸组织是成员驱动,这是一个导致组织效率极低的“咒语”。关税与贸易总协定只需协调23名成员,而WTO要让164名成员对众多议题达成一致,且发达与发展中国家就农业、服务贸易、知识产权技术转让等问题的矛盾日益尖锐化,僵局便很容易出现。


因此,也有专家建议指出,可以鼓励世贸成员通过绝对大多数投票将更多决策自主权授予秘书处,同时建立独立评估办公室等新体制进行监管。此外,借鉴WTO在电子商务、投资便利化等领域的谈判做法,用诸边协议来代替多边协议,提高谈判效率和执行力度;将CPTPP、RCEP等区域性谈判的方式与规则纳入WTO,实现双边、多边、诸边等谈判方式兼容,增强WTO的可持续发展能力。


另外,在议题方面,WTO也需要加快谈判速度,尽早取得实质性的成果来提振人心。伊维拉曾表示,WTO规则在数字经济、绿色经济、妇女和贸易以及中小微企业和贸易等方面,需要更好地适应新冠疫情和后疫情时代。她将把今年举行的第12届WTO部长级会议(MC12)作为最优先事项,推动年底完成渔业谈判、解决医疗用品或疫苗的限制出口问题、并就粮食公共储备等一两个农业事宜推进工作方案。


 “改革必须坚持正确的方向,采取恰当的方式。”张向晨曾公开表示,WTO改革必须坚持反对保护主义、单边主义,必须有助于推进世界范围的贸易自由化、投资便利化进程,必须坚持非歧视的原则,必须充分发扬民主。新的商业领域需要新规则,也应允许部分志同道合的成员开始探索,同时充分听取和考虑广大发展中国家的意见和需求,最终形成多边规则。


今年1月,在瑞士主办的2021年世贸组织小型部长视频会议上,中国商务部部长王文涛表示,中国愿与各方推进世贸组织改革,将继续以建设性的态度参与渔业补贴谈判,支持投资便利化、电子商务、粮食安全公共储备等议题谈判取得积极进展。


2017年,张向晨曾重回日内瓦,在回国从事对外投资、对外援助等工作6年后,重新出任中国常驻世贸组织代表。彼时,以新身份亮相日内瓦首次参加WTO总理事会时,他发言说,面对挑战,重新扎起篱笆绝对不应成为一个选项;面对相互依存增加而产生的矛盾,相互抱怨也无济于事。


“我们必须尊重现有的规则,尽管它们远不是完美的。不尊重现有的规则,任何新的探索都会失去方向,成为无源之水,无本之木;我们必须努力探索新的规则,尽管这是艰难的。不努力探索新的规则,我们这个组织将在时代和技术的浪潮中失去相关性,随波逐流乃至湮没无闻。”


2020年12月17日,张向晨曾在将离任中国常驻世贸组织代表团大使时发表临别感言:“在过去的三年零八个月里,我和大家一起经历了多边贸易体制的艰难时刻。逆境中的执守是最为难得的,正因为如此,我非常珍视我们之间的情谊。天冷了,树叶都掉光了,但我在院子里栽下的那株玉兰却结着一簇簇绿绿的硕大的花苞,明年四月初就会盛开。我虽然看不到了,但我相信,日内瓦的下一个春天一定会很美。”


此次张向晨再次重返日内瓦,等待他的不仅是玉兰花开,还有世贸组织面临的各类棘手问题,以及各方对中国推动WTO改革进程的期许。正如他2017年出任中国常驻世贸组织代表时所说,“我们在日内瓦恪尽职守,努力维护世贸组织的基本原则和核心价值,同时积极推动世贸组织的必要改革。”


本文来自微信公众号:财经杂志(ID:i-caijing),作者:邹碧颖、王延春

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