小城走访记:县域经济该如何发展?
2021-11-01 08:53

小城走访记:县域经济该如何发展?

本文来自微信公众号:秦朔朋友圈(ID:qspyq2015),作者:贾铭(青年经济学者、自由撰稿人。研究领域为行为与实验经济学,关注政治经济学、国际关系、政商关系、博弈论),原文标题:《一起看看“桃源县”》,头图来自:视觉中国


前一段时间,到南方一个县城出差。趁出差间隙,顺便对小城进行了走访,发现一些有意思的现象,今天与大家分享。


该小城四面环山,生态环境非常好,很像世外桃源,为方便表述,我们给这个县起一个名字,叫桃源县。


这个故事的信息获取方式主要是实地走访和文献检索。实地走访主要有两种方式:


  • 第一,骑着共享电动车绕城(测量主城区规模)和瞪大眼睛东看看西瞧瞧;


  • 第二,跟出租车司机、小商店店主、咖啡厅服务生、酒店前台、路边老伯、采茶阿姨唠嗑。


文献检索主要是网络查询官方公开信息、查阅公开新闻报道和学术文献。受限于信息可得性和准确性,文章难免存在疏漏、错误甚至以偏概全。


所以,请读者阅读本文时注意几点:


  • 第一,中国有两千八百多个县,桃源县的情况在很多县普遍存在,所以请不要对号入座;


  • 第二,由于笔者仅仅是走马观花,在该县逗留了两天,有的信息只是道听途说,可能并不准确,所以请只当故事来看。


古话说,郡县治,天下安。自秦代推行郡县制以来,县级政权一直是我国历朝历代国家政权的基础,在整个国家的长治久安中扮演着极其重要的角色。现代社会也不例外,县域发展和治理,是国家治理体系中极为重要的一环。


文章的目的更多的在于引发更多的人关注县城发展。因为凡事不怕错误,就怕事情明明很重要,但无人关注、思考、讨论。所以,只要文章能引起更多的人关注县域经济发展,笔者就很开心了。


一、几个现象


先简单介绍一下小城的情况。


第一,位置和人口。小城位于中国东南部山区,四面环山,县域辖区总面积不到1500平方公里,下辖8个镇、10个乡,全县户籍人口24万,常住人口20万。


全县地形大概80%山地、10%河流、10%耕地。主城区所在地是一块山间平原,笔者骑电动车绕主城一圈花了大概一小时左右,周长大概20公里,所以估测面积也只有30平方公里。县城内常住人口9万,其中1万是外来人口,其余11万人口分布在山区的乡镇和村落。有一条河流横穿这个山间平原,主城区主要分布在河流北侧。但现在该县正在河流南侧建新城。


第二,产业和结构。公开信息显示,2018年该县的地区生产总值为100亿元。农业、工业、服务业占比分别为12%、42%、46%,三大产业对经济增长的贡献率分别为5.5%、61.1%和33.4%。


农业。以茶叶种植为主,主打生态茶园,因为耕地数量有限,所以粮食作物比较少;茶产业对当地的贡献可以概括为“456”——40%的人口从事茶产业,50%的农民收入来自茶产业,60%的农业产值来自茶产业。


工业。主要以不锈钢加工为主,钢管占比最大;工业区分布在主城区北侧,与老城相邻。在既有的工业区东侧,还有在建工业区,据访谈了解,在建新工业区正在进行招商引资,尚未有企业入驻。


笔者推测,地方主官为更好地利用当地已有的产业优势,新引进的目标企业很可能还是以不锈钢加工产业链上下游制造业为主的企业,也不排除希望引进高附加值或者高新技术的企业——事实上所有地方都想引进高精尖企业。


服务业。主要以文化旅游为主,当地古街道、古村落保持较好,民宿很有特色。


第三,城市建设与房地产。与中国正处于经济的新旧动能转换一样,该县的城市建设也给人一种新旧交替的感觉。


首先,老城区除古街道之外,还存在部分并不具备文化价值的上世纪九十年代的建筑,给人的感觉比较破旧,比如老车站;


其次,新城、东城,有很多新建空置住宅。部分空置住宅为下山脱贫的安置房、回迁房。但大部分商品房就是未交付或者尚未有人入住状态。


有两个现象值得注意。第一,新城同时存在烂尾楼盘和新建楼盘;第二,老城区有的小区已经建成近十年,但依然存在少量毛坯房尚未卖出。


二、几个问题


虽然笔者只是走马观花,但两天下来,发现几个问题,或许值得思考。


  • 问题一,人口是县域经济发展的重要因素,同时很多县域面临人口净流出和老龄化问题。桃源县是否存在这种情况?


  • 问题二,如果从空中俯瞰,新城和东城存在比较多的新建住宅,桃源县的房地产建设是否存在过剩?


  • 问题三,当地四面环山,生态环境较好,但交通通达度并不很高,发展不锈钢加工产业是否具备区位优势?


  • 问题四,除了不锈钢加工,当地还有鞋厂、布厂、塑胶厂、皮革厂、固废处理厂。这些产业布局是否与生态茶业、文旅业冲突?


  • 问题五,中国有两千八百多个县,每个县的地理区位、自然条件、资源禀赋都不一样,应该如何发展?


三、部分答案


人口和住房是两个关联问题。


先说人口。第七次人口普查显示,桃源县的常住人口净增两万,其中一万是外来务工人口,剩余一万人口为自然增长人口加上务工返乡人口。


以桃源县的人口总规模来看,两万的净流入是一个可观的数量。但需要注意的是,七普是2020年开展的,受新冠疫情影响,返乡人口可能处于阶段性高点。而外来务工的一万,如果没有在当地置业,未来可能存在较大的回流风险。所以要谨慎看待人口数据。


在此基础上,再看住房。改善生活条件需要宽敞的房子,居民、企业和政府的钱包变大离不开住房地产相关贷款创造出来的存款增长,地方政府支持工业部门发展和城市建设离不开土地财政,房地产带动着最长的产业链和数以千万计的就业,是决定宏观经济起伏最有分量的行业。


那么,桃源县的房地产发展如何呢?


初步的观感,桃源县的住房供给很可能存在过剩问题。虽然没有直接的数据证据,但侧面证据有三。


  • 其一,存在烂尾楼盘。本来规划的培训学校,并且配套建有高档公寓,建筑主体均已完工,但尚未安装门窗,园区内杂草丛生;


  • 其二,存在新建住宅空置问题。空置建筑中部分为安置住房,部分为外出务工人员的婚房,还有在建和新开工建筑;


  • 其三,已经交房多年的老小区,还有少量空置住宅尚未卖出,且有新建楼盘出现降价。有的小区晚八点的亮灯率并不很高(一次观察,结果可能并不稳健)


从直觉上,即使所有环保标准全部达标,不锈钢、皮革厂、塑胶厂,也必然产生一定的废水废气,与生态农业、文化旅游,在产业布局方面似乎也存在冲突。那么,为什么会出现这种产业结构?


这个问题,其实是全国县域经济发展都面临的两难选择。


上世纪80年代初期,为突破计划经济体制,中国实行财政包干制。中央政府、省级政府、县市级政府之间的税收分成比较复杂。


总体来说,中央核定收支总额,按具体情况由地方政府包干上缴收入或中央差额补贴,地方政府在划定的收支范围内自行组织收入,自主安排支出,自求收支平衡,就像财政版的家庭联产承包责任制。


与此同时,土地的使用权与转让权下放到县级政府,各地通过比拼招商引资进行地方政府竞争,从而拉动中国经济高速发展。这种经济增长模式,也被经济学家称为县域竞争或者地方政府竞争,这种财税体制奠定的经济增长模式,一直延续至今。


当然,过去十几年,全国也陆续开展了“省直管县”的财政体制改革,就是预算内的县级财政直接与省财政结算,只有预算外的各种“费”与市结算。这有助于调动县域发展经济、培植财源的积极性,避免了市对县财政的截留,有效改善欠发达地区的财政状况。但没有改变县域竞争的本质。


由此,可以把县级行政主官追求经济增长的动因分解为三个主要因素。


第一,指标摊派。包括显性的行政指令要求和隐性的增长惯性约束。


所谓显性行政指令要求很好理解,就是指上级(省市)政府每年给下级(县)政府下达年度增长指标,这种指标或者是硬性要求,或者是软性指导。但无论是硬性还是软性,基本上县级政府都会想方设法完成;


所谓增长惯性约束,是指任何行政主官,都有很强的追求正增长的冲动,因为任何人,哪怕没有升迁诉求的行政主官,也不希望辖区在自己任期内出现经济衰退。所以,每年必须努力保持一个正的经济增速,最好可以追求一个更高的增速。


我们不知道桃源县是否存在上级政府硬性摊派(以我们的经验判断,大概率是存在的),但必然存在增长惯性约束。


第二,政绩追求。经济学中解释经济增长有一个晋升锦标赛理论,通俗讲就是,官员晋升与GDP正相关。但也有经济学家发现,官员是否晋升与GDP无关。我们更倾向于认为,行政级别越低,是否晋升越有可能有GDP正相关。当然,GDP并非官员晋升的决定因素,而只是重要的影响因素之一。


经济学家还发现,官员晋升还与年龄有关。所以,如果官员有升迁诉求,那就有更强的激励刺激当地的经济增长。如果一个地方的行政主官更年轻,他的升迁诉求可能就更强烈。


对县域经济来讲,受限于资源禀赋以及农业、工业、服务业对GDP的拉动作用、税收贡献强弱,地方官员更愿意做大做强工业,其次是服务业,最后才是农业。


事实上,县级财政的税收收入高度依赖于工业,分项来看,其实又高度依赖于工业中的某个或者某几个大企业,所以县域中的大企业,是真正名副其实的纳税大户。


我们可以根据桃源县行政主官的年龄,粗略判断他的政治前途,进而更粗略地判断他促进地方经济增长动机的强烈程度。


第三,民生要求。这一条很重要,但经常被学者忽略,或者作为一个潜在条件而不做强调。


讲一件笔者至今想起来都会脸红的事情。2014年,笔者到西藏调研,看到当地正在修高等级公路、有的县正在搞开发,心里觉得西藏这么美,又修路又开发,这不是破坏环境么。就发了一条朋友圈,认为修路是破坏环境,应该保持原生态。


恰好笔者有很多当地朋友,有人留言说:可我们也要发展啊。笔者看到这条留言,瞬间觉得无地自容,觉得自己真是站着说话不腰疼,忽视当地的发展诉求而指责修路和开发,简直是犯了幼稚病。


对待县域经济发展也是如此。


在过去,县太爷被称为父母官。这意味着县级官员肩负着发展当地民生的重任。如果某地引进粗放式发展的企业,我们通常会指责是当地官员为了升迁而采取短视行为,牺牲老百姓的利益。


值得注意的是,官员首先是一个人,其次才是一个官。人的智力和能力水平都是有限的,政府也是由人组成的,没有三头六臂。


GDP不仅是绩效考核的重要因素,也是衡量当地经济发展的通用指标,而促进经济增长的手段只有那么多,与其在看不见摸不着的地方下功夫,地方行政长官还不如就选择做大GDP,只要做大GDP,居民收入或多或少总会有提高。


当然,我们并非为不负责任的官员开脱,而只是提醒旁观者,我们一定要尽量科学客观地看待每个地区的发展诉求、官员对待经济增长的态度。


四、存在问题


笔者看来,桃源县当前最需要警惕的是,过度的工业园区建设和新城建设。


道理很简单。


首先,尽管该县已经有了一定的承接不锈钢产业转移的基础,但没有形成完整的产业链。从全国范围来看,并不具备很强的竞争优势。


其次,该县的产品相对比较初级,虽然可以很快地做大GDP,做大税基,但附加值较低。受限于当地的地理、技术和人才条件,在笔者看来,该县几乎不可能招商引资到诸如被列入战略新兴产业的特种钢、新材料企业。如果枉顾区域发展条件而开出超出县政府承受能力的政策优惠,反而容易适得其反,对政府和企业都不是好事。


最后,包括不锈钢产业在内的钢铁行业,容易受国际环境和双碳目标影响,面临较大的不确定性,县域不具备承担政策波动风险的能力。


前文已经提到,虽然该县过去几年是人口净流入,但这种流入具有很强的阶段性特征,未来很可能不可持续。如果没有持续的人口净流入,现在规划建设的新城,可能就是未来的空城。


桃源县的情况在我国普遍存在,中西部欠发达地区比东部地区面临的问题更严重。因为欠发达地区的经济增长除了依赖转移支付外,同时是靠大量的借债投资实现的。


客观地讲,我国有大量的欠发达地区,地理位置条件不够好,特别是一些中西部既远离大港口、也远离大城市的地方。


由于我们传统上注重经济总量,每个地方都希望通过投资来拉动经济增长,建设了大量工业园。但是客观经济发展规律告诉我们,在一些地理条件差的欠发达地区增加工业投资,不仅没有产生有效的招商引资结果,反而给地方政府背上了沉重的债务包袱。


如果没有可持续的经济增长,则地方政府的债务负担将越来越重,甚至可能会给地方政府带来财政风险。


五、县域经济如何发展


国民经济高速的工业化、城市化,把大量生产要素从县城、乡村虹吸到了城市,这是过去几十年国民经济发展的一个显著特征。但随着国民收入的提高,国民对乡村和县城提出了新的需求,而这些需求并没有得到满足。


首先,国民经济对农产品,特别是对较高质量的农产品有旺盛的需求。


其次,城市居民要到乡村去休闲度假。我们现在很多景点人气很旺,但是乡村地方破破烂烂,影响整体的观感。发掘农村旅游资源还有很大潜力。


就桃源县来讲。其实桃源县的自然风光很好,很适合发展生态农业和旅游业,当地政府其实也看到了这两个发展优势,在生态茶园和文化旅游方面已经有所深耕。


当地已经有了比较好的文化旅游基础,民宿设施建设也比较完善,还非常有特色,在全国范围内都有一定的品牌影响力。距离江浙沪并不远,有比较丰富的高质量客源。即使受到新冠疫情影响,文旅业发展受挫,但也只是阶段性的。


如果继续招商引资发展工业,招商引资失败,会导致资源浪费,财政负担加剧。招商引资成功,可能会带来环境污染,直接影响生态茶园和文化旅游。


再者,主城区的面积有限,工业区与居民区非常近,片面强调工业发展,很可能破坏已有的居住条件,对于城市的发展也是因小失大。


一个显然的晋级思路是发展特种钢材、精密机械。如此一来,既能利用当地已有的工业基础和产业规模,又能降低污染,还能保证经济增速。但高附加值的精密机械和特种钢材生产制造通常是资金密集型、人才密集型产业,且投资周期较长。


单靠一个县,或者少量的国家资金扶持,很难最终发展起来。对高精尖企业来讲,与配套基础设施更完善、人才储备更丰富的大中小型城市相比,县城并非好的区位选择。这就意味着县城的招商引资成本会很高,或者面临很大的困难。对此,地方政府应该谨慎研究决策,行政长官应该做好充分的心理准备。


就全国层面来讲,促进乡村振兴和县域经济发展,或许还有以下几个方面可以探索。


  • 第一,逐步取消地方政府尤其是县市级政府承担经济增长的职能。政府的责任应该是提供优质的公共服务、塑造公平的市场竞争环境,是裁判员而不是运动员。历史上为了搞活市场,才诞生了县域竞争的增长模式。


  • 第二,逐步取消户籍制度,允许人口流动。很多县城年轻人在城市务工,但很难在当地置业,也得不到相对应的教育、医疗等公共服务,年老时只能返乡,如此一来,只能在老家再准备一套房,浪费住房资源。取消户籍制度喊了很多年,大城市也采取了人才政策,但力度还不够,还没有惠及最底层的小镇青年。


取消户籍制度或许有几个担忧:


首先,人口过度涌入大城市。无论是否取消户籍制度,人口都在涌入大城市。


其次,即使放开户籍制度,人口流动也存在非户籍限制。例如城市的高房价,所以并不会出现人口一下子涌入城市的情况,不需要过度担忧。


再次,人口流出威胁粮食安全。收入对人口流出具有调节作用,随着农村人口流入城市,剩余人口的人均收入会上升,农业人口会稳定在一个量级,不会归零。此外,也可以采取诸如提高粮食产量、增加粮食储备等措施保障粮食安全,人口不是唯一的决定因素。


还有,人口流出导致出现空城。这种担忧或许是本末倒置。或许有的地方会出现空城,但要明确,经济发展的根本目的在于促进人类的福利,终极目的是帮助人类获得幸福。所以经济发展应该适应人口流动,而不应该是牺牲人口自由流动的权利保障经济增长。


特别需要强调,取消户籍制度和促进公共服务均等化都是渐进式的,在探索的过程中应该而且必须随时纠错、补漏洞,改革的速度是可控的,不应该过度担忧。


再者,县域经济发展要以区域协作为前提,充分利用周围大城市的辐射带动能力。不同县域之间甚至同一县域内部,在资源禀赋、区位条件、自然环境、生产力水平、历史文化以及经济基础等经济发展的先决条件上都存在着很大的差异,从而决定了不同县域在经济发展速度、经济发展潜力和经济发展水平等方面的差异。


现在的县域竞争模式促使各个县市发展出各自功能完备的综合性经济体系,形成了从生产到消费、从农业到工业、服务业同时发展的全面经济。


各个县之间的区域基础设施缺乏协调,经济资源难以配置,又互相设置行政壁垒造成市场分割,都对总体经济效率形成掣肘,所以县域在探索经济增长的时候,应该摈弃各自为政,各起炉灶的方式,县域之间,或者在上级政府的撮合和指导下,充分利用周边大城市、县城之间的优势,区域协调发展。


最后,优化地方政府的绩效考核方式。客观来说,GDP在绩效考核中的作用,在短期内很难被替代。但在制度层面,我们应该给地方官员更宽松的执政环境,允许他们探索“无经济增长的高质量发展”模式。


具体来说,就是办好短期内不一定实现经济增长,但有利于构建长远竞争力的事儿,比如市场环境建设;办好当前有阵痛,但未来发展必须要做的事儿,比如放弃招商引资中低端产业;办好当前看似不急迫,但不解决会越严重的事儿,比如县乡村的老龄化问题。这些都事关国民的生活质量,都应该纳入绩效考核。


国民经济发展的终极追求是人民的幸福生活,不能舍本逐末。

参考资料:

1. http://www.zhaoqing.gov.cn/xwzx/zqyw/content/post_2211321.html

2. http://www.fsonline.com.cn/p/290258.html

3. http://syxww.zjol.com.cn/syxww/system/2021/10/19/033279823.shtml

4. https://zhuanlan.zhihu.com/p/39200048

5. http://finance.sina.cn/zl/2020-08-25/zl-iivhvpwy2898015.d.html?from=wap

6. https://mp.weixin.qq.com/s/nUEDkDcrfg-qw6Bk_RrA1A

7. https://www.163.com/dy/article/G4I5H8710514BE2Q.html

8. https://mp.weixin.qq.com/s/5fIBwVyI-jAha50NPV2Zyg

9. http://news.xinhua08.com/a/20210315/1978903.shtml


本文来自微信公众号:秦朔朋友圈(ID:qspyq2015),作者:贾铭

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