本文来自微信公众号： 行业研习 ，作者：走南闯北的社长，原文标题：《刘鑫月丨一个“孤岛”乡镇的考核》
1.被“隔离”的乡镇
新中国成立至二十世纪九十年代初期，受国家政策和道路闭塞等原因，B镇人口流动性较低。彼时在村人口结构较为完整，在村群体多以种养殖业和渔业为生。自二十世纪九十年代开始，城乡之间的阻塞被逐步打通，B镇人口开始逐步外流。
1998年，B镇通往县城的公路开通。公路交通的畅通成为B镇与外界联系的桥梁，其加速了镇内外各类要素的流通。为寻求更好的教育、医疗和就业机会，B镇人口向本地的市县及珠三角地区流动，其中流动人口以具有劳动能力的村民及其家人为主。
到2010年左右，B镇人口结构接近固定，即全镇在村人口多以老人或中青年弱势群体为主。外出群体多数在市区或县城购置房产，其一般在清明和春节等固定时期返回B镇。
截至2024年，B镇下辖9个行政村，户籍人口约1万人，常住人口约1500人。高度外流的人口使得B镇全镇呈空心化状态。
除人口因素外，地理区位也使得B镇成为相对“孤立”的点。从地理区位看，B镇位于广东省东北部，距离县城约85公里陆路、78公里水路。B镇人民大多采用陆路方式进出县城。B镇到县城大约需90分钟的车程，且多为山路。B镇境内以山地和丘陵地貌为主。
B镇被水域区隔成三个片区，片区间公路互不相通。一片区内的村庄可通过公路与其他乡镇联通，但公路以弯道、陡坡为主，路况不佳且路程较远。二片区内部村落相对独立，其与其他片区隔河相望，且暂未开通公路和桥梁，只能通过水路与其他片区相通。三片区与一片区相隔一个多小时的水路路程，可通过公路与其他乡镇相连。到如今，B镇仍有三个村需要结合水路和陆路两种方式才能抵达镇中心。
此外，B镇位于W水库边上，属于重要水源地。B镇人民活动区域多靠近水库。B镇森林覆盖率极高，属于林业生态保护区。受生态和环保等多类政策影响，B镇人民生产生活半径和类型受到制约。外流的人口、偏僻的地理区位以及各类保护政策成为B镇发展的限制性因素。
2.考核改革：从单兵作战到并肩作战
作为行政体制末梢，B镇接受并完成上级各部门的工作安排。为督促B镇各部门的工作，上级对其进行考核。这种考核以省、市和县为主，难度不一。自上而下的考核是对乡镇工作的检验，也是对乡镇工作的指引。在此情形下，考核方式的改革会对乡镇工作及工作人员产生一定影响。基于B镇的调研访谈，本文对县级考核改革进行剖析。
县级考核改革前，镇政府接受的是条线上的专业考核，镇各部门的考核结果对彼此影响甚小（重大失误除外）。每到年末时，县级各个专业部门分别对镇政府的各个专业部门进行相应考察。各部门考核时间存在前后，因而每次部门考核时，除对应部门迎检外，相关负责领导也需陪同。
考核完成后，县级各部门将各自考察结果和对应的绩效结果报送至镇政府，其中绩效级别分为优秀、良好、合格、不合格等。镇政府掌握下属各个部门的绩效发放权力。根据所有部门的考察结果和绩效结果，镇政府对各部门进行绩效公示。考核制度改革前，镇各个部门工作人员的绩效大多取决于本部门的工作情况，与其他部门的考核结果关联不强。
县级考核改革后，镇政府接受的是县级考核专班的整体考核，各部门考核结果紧密关联。年末时，县级各部门组成一个考核专班，此专班的各个成员同时对镇政府的工作进行全面检查和考核。根据所有部门的考核结果，考核专班组给乡镇评级。之后，根据评级结果，所有乡镇工作人员将得到相同的绩效。此种考核方式下，镇领导干部减少了迎检次数。
改革后的考核采取亮灯制，即依据考核结果以此亮红灯、黄灯和绿灯。除绿灯外，黄灯和红灯都表述考核存在问题。红灯表示考核不合格，扣除所有公务员和事业编制工作人员的年末绩效。黄灯表示存在问题，相应扣除一部分绩效。绩效金额虽然不高，但对镇政府领导有重要影响。而且，被亮红灯的镇政府需要按期整改，且整改后需再次接受上级检查。在此情形下，镇政府所有部门的结果都会影响镇政府的考评。因而，镇政府领导会更看重考察结果，紧抓各部门的迎检工作。
3.考核改革顺利推动的原因及后果
县级考核改革的顺利推动是多重因素共同作用的结果。首先，乡镇的现实基础成为改革推动的前提条件。受人口、区位以及政策影响，B镇发展相对受限。B镇本地资源较少，其资源的主要来源之一是县级部门。B镇人口相对较少，其使得在地化治理事务相对减少。乡镇事务主要以上级下达的各项行政型任务为主。而且，B镇政府的工作人员由统一考试招聘而来，现代化的招考方式使得B镇政府工作人员多为非本地人且呈年轻化趋势。
基于此，B镇政府部分工作人员的群众基础较弱。在工作事务和治理资源等多重因素影响下，B镇工作人员能够更好地胜任上级下派的事务，并将注意力更多地放置在向上看齐，以及更倾向回应向上的需求。
其次，上级管理意志的强化加速了考核改革。综合考核是县级部门督促乡镇部门向上看齐的方式之一。借助改革考核的方式，县级部门希望吸引乡镇部门的注意力，使其更好地完成上级下派的各项任务。条线为主的考核只需要乡镇各个部门将各自精力投入本部门工作便可，部门间影响不大。
但综合考核会使得乡镇每个部门的工作都成为镇领导和各个部门工作人员关注的对象，一旦一个部门出问题将影响所有人的考核。由此，考核改革将会更利于乡镇向上看齐的行为。
最后，技术等外在方式的发展为考核改革提供可能性。在技术加持下，上级部门与下级部门沟通距离被缩短，上级部门能够快速对下级部门做出指示。而且，上级部门也能够借助技术快速且直接地了解下级部门的执行情况。与此同时，乡镇部门自身的解释空间被严重压缩，其自主裁量的弹性空间被进一步缩小。在此状况下，乡镇政府必须尽可能根据上级意图完成各类任务，以此保障考核的通过。
考核改革对基层工作与基层治理产生一定影响。第一，考核改革强化了乡镇政府的压力。在考核改革后，每一项工作都可能会对年终考核产生影响。由此，乡镇政府需要对所有工作同等重视，而由此投入高强度的时间和精力。
第二，考核改革强化了基层工作人员向上看齐的倾向。考核的指挥棒由上级掌握，相应的考核规则等均有上级决定。乡镇工作人员为通过考核，而需要按照上级要求完成各项工作。而外在技术的发展也削弱了基层工作人员的自由弹性空间。由此，考核改革能够增强基层人员向上看齐的倾向。
第三，考核改革增强了治理体制的刚性。考核改革体现了上级管理的目标，即一竿子插到底。考核改革是上级管理目标的实现途径之一，但考核改革严重稀释各层级所拥有的解释空间，并由此增强治理体制的刚性。