本文来自微信公众号： 中国日报中国观察智库 ，作者：蒙克，责编：杜娟唐文若，编辑：张钊
今年的全国两会传递了一个大多数人未能捕捉到的信号。在人们惯常关注的GDP增长目标和产业政策之外，“十五五”规划纲要悄然将“投资于人”提升至战略优先地位，强调加强社会保障和人力资源开发。大多数外国评论将其视为套话，但事实却完全不是这样。
中国长期发展面临的最严峻挑战，或许并非来自美国的关税、半导体出口管制或日益加剧的战略压力等外部因素，而恰恰隐藏在人们眼皮底下的国内人口结构变化：生育率下降、老龄化加快，以及长期发展的社会基础日渐吃紧。大多数人对社会政策的重视不够，认为应该优先应对地缘政治竞争，然后再关注国内社会问题。然而，“十五五”规划纲要中关于社会投资的要求，正重新定义社会基础设施，在制度性竞争、技术革命和人口结构转型时代增强国家韧性。
这种对人力资源的重视与上世纪发展起来的社会福利制度截然不同。传统的失业保险、养老金和医疗保障等，原本是为了抵御工业资本主义带来的冲击和市场风险，而“十五五”规划所构想的则是另一种模式：一种能够培育人力资本、增强适应能力，并激发内需的生产性社会基础设施——这正是一个国家真正的竞争力所在。教育、医疗和社会保障是对劳动力、消费力和创新力的战略投资，在人工智能时代叠加人口老龄化的背景下，这些投资将决定一个国家未来是蓬勃发展还是停滞不前。
日本长达30年的人口停滞表明，一个国家在重组劳动力市场和照护经济时，必须应对复杂的挑战。美国自20世纪80年代以来的经历则说明，社会投资的削弱、不平等的加剧以及中产阶级的空心化，会破坏国内凝聚力。这些都是值得汲取的深刻教训。
中国正经历一场重大的人口转型。2025年出生人口下降了17%，仅为792万，不到2016年的一半。据世界银行估算，中国的总和生育率约为1，位居全球最低之列。去年中国人口净减少340万，而劳动年龄人口则是自2012年以来一直在减少。有人预测，到2050年，中国劳动年龄人口可能减少约2.4亿，65岁或以上老人将占总人口约30%，60岁以上人口的比例将更高。能否成功应对这一人口结构变化以保持积极长期增长，将是一项关键的社会课题。
许多国家在面对这一挑战时的本能反应是“砸钱”，比如发放生育奖励、提供税收优惠、补贴托儿服务等。然而，无论在中国还是其他地方，这些举措收效甚微。如果根本性的制度框架不改变，年轻人不得不在事业与家庭之间做出非此即彼的选择，那么现金转移支付手段就难以奏效。
一项针对法国、德国和北欧国家2007年之后社会政策改革的比较研究表明，全面的制度架构——例如普及的学前教育、灵活的劳动力市场、完善的育儿假以及公共托育体系，能够帮助民众实现工作与家庭生活的平衡。这些政策的目标不仅仅是提高生育率，更是要培育一种社会氛围，使所有成员都能在为经济发展作贡献的同时养育下一代，维持消费需求，推动创新和产业升级。
这种从补偿性福利转向生产性社会投资的重新定位，也有助于我们更全面地理解“十五五”规划中对于扩大内需的要求。扩大内需并不仅仅意味着“维持消费”，更重要的是要打造一个高质量的国内市场，以推动创新，升级供应链，降低对外依赖。当每个家庭都拥有稳定的收入、可负担的医疗，并对子女的未来充满信心时，他们自然就会消费、投资并承担创业风险。社会基础设施与市场活力由此相辅相成。
正是在这里，两会信号的真正意义得以彰显。“十五五”规划统筹兼顾“投资于物”和“投资于人”，着重促进低收入群体增收，以国家战略应对人口老龄化，并致力于实现高质量发展和培育新质生产力——这些都可以归为“系统性适应能力”，即一个社会在长期战略竞争、技术冲击和产业转型中，能够承受挑战，不致分崩离析的能力。在21世纪建设这种能力，相当于20世纪打造“福利国家”，但不同的是，其工具是面向未来的、对人类潜能的投资，而非着眼于过去的、针对市场失灵的补偿。
不过，认清问题并不等于解决问题。中国面临的最严峻挑战，不是单个政策的设计，而是这些政策的整合。自动化和人工智能可以在一定程度上弥补劳动力的减少，但前提是必须辅以对劳动者再培训和终身教育的大规模投入。养老金改革刻不容缓，以应对快速老龄化带来的财政压力，但同时绝不能削弱消费者信心。产业政策旨在实现科技自立自强，不仅需要培养工程技术人才，更需要培育一个涵盖社会信任、制度公信力和公民福祉的广泛生态系统，这样才能持续获得公众对长期投资的支持。
如果没有强大的社会根基，国家做出的任何远大战略构想都终将难以为继。军事、科技和经济实力固然不可或缺，但只有这些仍不足以确保持久的影响力。能够在这个制度性竞争时代脱颖而出的国家，其关键在于构建适应性强的社会基础设施，并将其视为生产力的根本，而非出于慈善或政治妥协。
“十五五”规划正是致力于打造这样一种社会基础设施。其能否成功，取决于具体落实，取决于“投资于人”的要求能否转化为劳动力市场、照护经济、工作与家庭生活关系以及区域与代际间机会分配等方面所必需的深层次体制改革。这其中的利害关系不仅限于国内。在一个底层逻辑正在发生深刻变革的世界里，完善的社会基础设施或许将成为一个国家最持久的竞争优势。社会政策绝不是“软政策”——它从来都是最“硬核”、最具挑战性的政策。