本文来自微信公众号： 深圳主义 ，作者：邓志旺
结合小产权房的相关政策，比较全面地分析小产权房转正前景，并提出了对小产权房实施渐进式改革的建议。
01.小产权房是一个不容忽视的大问题
小产权房不是法律概念，而是民间俗称，其核心本质是建在集体土地上、没有完整的合法国有土地出让及报建手续、无国家正规《不动产权证》（红本商品房证）、不受完整法律保护的住宅。
小产权房问题不容忽视。全国小产权房约7000万～8000万套、总面积约70亿～80亿平方米，占城镇住房总量约1/4，涉及人口2亿左右。
在部分特大城市，小产权房占有重要的地位。比如，深圳小产权房约40万栋、600～700万套，占全市住房存量约60%，容纳约830万人。
这是一个无法回避的现实。
造成的这一现实的因素诸多，涉及到的主体很广，利益关系复杂，功过更是难以评述。
现在，我们应该在尊重历史的基础上寻找破局产权房治理之路。
02.小产权房直接“转正”没有希望
小产权房转正，即通过补交地价、罚款等方式获得合法化的身份，登记为红本商品房。
这是已购买或者打算购买小产权房群体普遍的预期。国家土地层面改革，曾给了想象的空间。
如2018年中央一号文《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出：
探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。
所有权归村集体，资格权归农户，这是前两权的具体含义。而此次探索宅基地“三权分置”中最关键的一权，是使用权的适度放活。
此后，在全国104个地区开展宅基地“三权分置”试点。其中，广东珠海斗门区、佛山南海区等6个县区县被纳入试点范围。
试点区县中典型样本的有3个：
1.义乌：
首创跨村调剂资格权，且宅基地可抵押，贷款超32亿元。
2.德清：
对宅基地的资格权确权颁证，盘活闲置农房发展民宿。
3.佛山南海区：
通过”确权赋能+流转放活”，完成42.7万宗宅基地调查，发证31.5万宗，历史遗留权属问题基本解决。
同时，建立宅基地资格权动态管理台账，锁定资格、保障“住有所居”。允许转让、出租、赠与、互换，仅限本集体经济组织内部，或外村人/企业租赁（最长20年）。
看起来，似乎小产权房朝着宽松的方向发展。
但特别需要注意的是，一号文同时要求：
不得违规违法买卖宅基地，严格实行土地用途管制，严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。
时任国土资源部部长姜大明特别强调：
城里人到农村买宅基地这个口子不能开，按规划严格实行土地用途管制这个原则不能突破，要严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆等。
所有的试点均也在1号文框架内推。
很显然，这是非常有限的放松。
在试点城市选择时，国家没有选择小产权问题最为突出的北上广深等特大城市试点。
不过，2025年广东省自然资源厅出台《关于加快解决国有建设用地上不动产登记若干历史遗留问题的指导意见》，明确小产权房、违反永久基本农田和生态保护红线管控要求建设等情形，一律不得登记。
这基本上堵死了小产权房转正的口子。
03.绕开走“违法建筑登记”同样不可行
小产权房的形成有地区差异，这为寻找其他途径解决小产权房提供了一种可能。
比如，以深圳代表的全域城市化城市。
所谓全域城市化（100%城市化）=行政建制城市化+人口身份城市化+土地性质国有化=没有农村+没有农民+没有宅基地。
深圳通过1992年（原特区）和2003年（原关外）两次大规模土地统征转，于2004年在全国率先实现100%城市化，成为中国首个没有农村、没有农民、土地全面国有化的城市。
政府将集体土地一次性转为国有土地，从此不存在法律意义上的集体土地，也就没有小产权房。
虽然法律上土地全归国有，但实际操作中，大量原村集体土地未完成补偿、未收归政府，仍由原村民/村集体实际占用、建房。官方称合法外用地，大约有300平方公里。
2009年，《深圳市人民代表大会常务委员会关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》（以下简称《决定》）出台。全市启动大规模普查申报，建立台账数据库，发放历史遗留申报回执，为后续处理打基础。
当时误传为深圳以历史违法建筑方式推进“小产权房”转正，瞬间引爆全国级舆情。其解读为“深圳给小产权房发全国首张准生证、允许转正”，引发楼市震荡、民间抢建潮和国家部委介入。
深圳人大、查违办表态：
不是小产权房转正，深圳已全域城市化、无集体土地，处理的是国有土地历史违建。部分发绿本（非商品房），限制交易、不能自由买卖。分类处理，大量违建仍要拆除、没收。
此后，国土部来深专题调研后明确支持深圳：
深圳出台《决定》处理国有土地上违建，与集体土地小产权房有本质区别。不存在小产权房转正，媒体报道属误读，支持深圳依法处理历史遗留问题。
但民间与舆论已不信、不听，“转正”预期已形成。
最终，深圳实施严厉的管控政策：仅原村民符合条件可绿本确权，绿本限制交易、不能转红本。其余建筑一律不确权、不转正。
这一规定，实际上回到原点——与小产权房基本一致的治理模式。
此后，深圳没有再做尝试。
实际上，法律层面也不支持这一做法。
最高人民法院通过一系列判例，明确否定了“全城/整片宅基地不经征收、一次性自动转为国有土地”的做法。
最高法在多个裁定（如(2019)最高法行申1065号、(2017)最高法行申7098号）中明确：
集体土地（含宅基地）转为国有土地的唯一合法途径是法定征收程序。不能通过村改居、农转非、村民大会决议、规划确权、直接换证等任何方式自动转为国有。
而此前，《土地管理法实施条例》第二条第（五）项规定“全村农转非，土地自动国有”似乎是支持深圳当时做法。
但最高法依据国法函〔2005〕36号解释：
该条款仅适用于：
土地已被征收、农民已被安置补偿后，剩余的零星土地，绝非整片宅基地自动国有。
最高法定调：宅基地变国有，必须“一宗一征收、一户一补偿”，绝不能全城“一刀切”自动转正。
很显然，按照这一规定，深圳的历史违法建筑仍为小产权房，无法游离于宅基地管理相关法规。
这一条路，基本被堵死。
04.怎么办？
在转正无望的情况下，小产权房该怎么管？
一种是维持现状。这一做法带来的主要问题就是庞大的住房在体制外运行，从而造成交易纠纷、拆迁纠纷、配套缺失、安全隐患等一系列问题。
举一个例子，现在很多城市在推进的城中村小产权房统租改造为保障房就存在法律上的瑕疵。
按照最高法未取得规划许可证或未按规划建设的房屋，租赁合同无效。统租本质是“政府/国企当二房东”，法律并未给政府统租例外豁免——统租合同本身存在无效风险。所以，在实践中国企与村民、村股份公司都只能以代管方式签约，但本质上就是租赁合同。
当然，维持现状包括不确权，也包括通过城中村改造“确权”。通过推倒重来建成商品房，小产权房获得合法身份。但存留的大部分小产权房，已经很难继续通过这一方式合法化。
主要有两个原因：
第一个原因是剩下的城中村本身属性问题。
容积率低、位置高、经济价值高、易改造的那一部分城中村，在过去三十年的城市化过程中，大部分已经改造完成。剩下的那一部分，都是难啃的骨头。
第二个原因是政策限制。
2025年推出的住宅新规要求，住宅容积率不超过3.1、高度不超80米的双限政策。
很多城中村的现状容积率都接近3或者高于3，完全不具备改造的经济可行性。
在这一背景下，留存的小产权房绝大部分只能维持现状。
然而，对这一庞大规模的小产权房，迟早还需要解决。
对小产权房一步到位确权的确很难，无论从法律层面还是社会影响层面。
但是，渐进式推进小产权房的治理是可行的。
首先，目前各个城市小产权房物理信息基本已清晰，再加上卫星监测等高科技手段，遏制抢建加建难度大大减小。
其次，市场下行后房产价值大幅下降，趋利动力减弱，这也让抢建加建行为减少。
因此，政策变动引发抢建潮的风险比较小。
在具体实施策略上，总体思路是“先管后改”“先易后难”。
首先，成立一个“特殊产权物业协会”，以该协会名义推进小产权房“购买人”登记备案，全面普查建档，发放历史遗留建筑临时备案凭证。
登记内容包括建设时间、用地性质、规划符合性、面积、结构、居住/经营用途、权利人。
这一凭证并非产权证书，仅作现状认可。如果有变动，需要做变更。这样，就先把基本情况动态跟踪记录下来。
这一登记与公安部门的居住登记打通，共享信息，进一步为居民享受教育等公共服务提供基础信息。
在此基础上，下一步再考虑分类处置。对于符合规划、建筑达标的一部分小产权房，通过补交地价等方式合法转化为保障房，允许在保障房覆盖群体内流转。
当然，这是后话。最重要的是，有城市先迈出第一步。