本文来自微信公众号： 不成熟研究 ，作者：罗雨翔
用一场盛夏的Citywalk，实况记录
纽约那条划分高贵和贫穷的河流，
以及这里的居民、政府以及资本之间的博弈。
在《北京人在纽约》这部古早的电视剧里，姜文有一段非常著名的开场白：
“如果你爱他，就把他送到纽约去，因为那里是天堂；如果你恨他，就把他送到纽约去，因为那里是地狱。”
这句话常被用来形容纽约给予个人的极端体验。但如果沿着东河（East River）走一圈，你会发现，天堂与地狱也有具体的空间形态，甚至可以被清清楚楚地画在城市地图上。
河的一边，是曼哈顿下东区（Lower East Side）。这里有大量保障性住房和老居民，社区贫困率一度达到21%。
另一边，是布鲁克林的富人区：旧糖厂被改造成高端办公楼和住宅，“老钱”居民用自己的政治力量与政府博弈。
它们只隔着一条河，却像是两座纽约。
今年夏天，我跟纽约Asia Society 725沙龙的欧阳斌老师一起，组织了一场沿东河展开的Citywalk。路线从曼哈顿下东区出发，穿过东河公园，坐渡轮到布鲁克林大桥公园，再一路走到布鲁克林高地和Dumbo。
活动视频如下。
表面上，我们在逛公园；实际上，我们一直在讨论三个问题：纽约的公共空间是谁建的？钱从哪里来？当政府、资本与居民发生冲突时，谁的声音更容易被听见？
以及，“天堂”真的就比“地狱”更好吗？
走完这条路线，我才意识到：公园也许是理解纽约最好的政治经济学课堂。
一座没有老树的新公园
东河公园（East River Park）的故事，要从2012年的飓风桑迪（Hurricane Sandy）说起。
那场风暴带来的海水越过岸线，淹进曼哈顿高贫困率的下东区。此后，联邦政府拨出3亿美元，帮助纽约建设防洪设施。市政府开始与当地居民开会，讨论怎样既保护社区，又保留他们熟悉的公园。
前后五年，居民提出了许多具体需求：树荫、座椅、运动场、休息空间，以及在洪水到来时能够保护住宅区的缓坡。最初的方案，是在河边修建防洪土坡，让公园在极端天气中可以暂时被淹，而社区仍能得到保护。
项目预计耗资7亿美元，其中联邦政府出资3亿，纽约市政府承担4亿。
这看起来像是一次标准的公众参与：规划师走出办公室，反复进入社区，倾听居民如何使用这片空间，并把这些需求转化成图纸。
但几年之后，市政府突然推翻了这套方案。
新的设计放弃了公园边缘的防洪土坡，改为把整个公园抬高约5米。代价是，原有公园必须被彻底拆除，大量生长了几十年的老树也随之消失。更让居民愤怒的是，项目造价没有下降，反倒从7亿美元翻到了约14亿美元。
为什么改变？
官方给出的理由包括施工风险、长期维护成本，以及原方案可能需要在施工期间封闭沿河的高速公路。后者是许多从郊区进入华尔街的通勤者依赖的交通动脉。
换言之，在防洪、交通、预算与社区生活之间，政府重新排了优先级。
结果令人不满，决策过程带来的伤害更深。
当地居民花了五年时间参与讨论，最终却发现，真正决定项目命运的会议在关起门的房间里举行。当他们要求公开政府预算局的分析记录时，拿到的文件有大量内容被涂黑——堪比《爱泼斯坦档案》。
于是，一项公园工程变成了一场政府信任危机。
今天走进新建成的东河公园，你很难简单地说它是失败的。新的球场、步道和娱乐设施确实有人使用，防洪能力也得到了提升。唯一最直观的遗憾，是公园几乎没有成熟树木。炎热的夏日里，大片新空间暴露在太阳下，人们很难找到树荫。
居民反对的，也未必只是公园本身。他们反对的是，自己曾被邀请进入决策，最后却又被排除在外。
这揭示了公众参与最脆弱的一面：一旦政府让居民相信“你的意见会改变结果”，就必须为这种承诺承担责任。否则，参与越充分，背叛感反而越强。
河对岸，
开发商建了一座明星公园
站在东河公园向对岸望，可以看到一栋写着“Domino Sugar”的红砖建筑。
那里曾是制糖厂。工厂关闭后，土地被开发商收购，旧厂房及周边区域被改造成高端住宅、办公楼和商业空间。作为允许开发商提高开发强度的交换条件，政府要求对方建设一座向公众免费开放的滨水公园。
这就是著名的Domino Park。
它由开发商出资建设和运营，政府没有直接承担建设费用。但“私人出钱”并不意味着开发商可以随意处置：政府对设计、维护、开放时间和公共活动提出了详细要求，还通过长达数十页的协议，将这些义务固定下来。社区居民和非营利组织也进入监督机制。
在这套安排中，政府把开发权变成筹码，没有亲自承担公园建设：你可以建得更多、卖得更贵，但必须同时提供公共空间。
这是一种极具纽约特色的交易。
开发商当然有自己的商业目标。漂亮的滨水公园能够提高周边物业价值，成为项目最有效的营销工具。2020年疫情初期，Domino Park在草地上画出一个个保持社交距离的白色圆圈，年轻人坐在圆圈中晒太阳的照片传遍网络，公园也迅速成为纽约的城市名片。
政府得到了一座不需要财政直接负担的公园；开发商得到更高的开发收益；市民得到一个免费、精致且维护良好的公共空间。至少从表面看，这是一个多方共赢的方案。
但问题也藏在“高端”二字里。
私人资本愿意提供的公共空间，往往位于最有升值潜力的土地上，也往往服务于最能提高地产价值的审美和消费方式。公园越成功，周边房租和房价越可能上涨；曾经居住在这里的工人、艺术家和低收入家庭，反而可能因为承受不起成本而离开。
公共空间依然免费，但能够长期生活在它旁边的人，已经换了一批。
这就是资本参与城市建设的悖论：它可以迅速把一片衰败的工业滨水区变得漂亮、活跃、安全，却也可能抹掉原有社区的生活纹理。当一个城市不断依靠私人投资提升土地价值，它究竟是在改善社区，还是在替换社区？
一张4.5美元的船票，
背后是城市增长战略
从下东区坐渡轮前往布鲁克林，船票是4.5美元。它看起来像普通的公共交通，实际管理者却是纽约市经济发展署（New York City Economic Development Corporation），一个负责投资与城市开发的机构。
这个细节很能说明问题。
渡轮每年的运营成本约8000万美元，票款收入只能覆盖约2500万美元，剩余部分需要政府补贴。如果只按通勤效率计算，这很难说是一笔特别划算的生意。
但经济发展部门看的是另一套账。
渡轮把华尔街、Dumbo、威廉斯堡和长岛市等滨水区域连接起来，让曾经远离地铁的旧工业用地变得更容易到达，也让总督岛（Governors Island）这片较新的城市公共空间变得可达。乘客之外，它还带来了土地价值、投资和新的城市形象。政府对一条航线的补贴，也盘活了整个滨水开发带。
公共交通、地产开发和城市品牌，在这里被放进了同一套计算。
这也提醒我们，评价一项公共投入不能只看它自身是否盈利。一条亏损的渡轮，可能为城市创造了更大的税收和开发价值；一座免费公园，也可能是周边地产最昂贵的基础设施。
在纽约，公园连接着地产与社区，交通背后也藏着城市增长战略。
布鲁克林大桥公园：
一场精心计算的妥协
渡轮抵达布鲁克林大桥公园（Brooklyn Bridge Park）后，城市的气氛立刻变了。这里有草坪、游乐场、足球场、沙滩排球、烧烤区和不同主题的码头。夏天有露天电影、瑜伽和大型观赛活动。
与缺少树荫的东河公园相比，布鲁克林大桥公园的景观俨然更成熟，活动也更丰富。
它采用了一种混合模式，与传统市政公园和单一开发商运营的Domino Park都有区别。
上世纪80年代，布鲁克林滨水工业逐渐衰落，政府一度计划在这里建设新的办公区。周边居民认为，好不容易腾出来的河岸应该成为公园。此后十年，他们组织会议、游说官员、提起诉讼，把一个社区议题推成全城议题。
最终，政府同意投入约3.5亿美元建设一条长约两公里的滨水公园，但提出一个条件：公园建成后，日常运营不能继续依赖纳税人的年度拨款。
于是，规划中留出了七块可开发用地。政府把土地长期租给开发商，收取持续租金，用来承担公园每年约2400万美元的运营成本。其中约70%的经费来自这些地产项目。
居民最初反对开发，最后却接受了七块建设用地；政府投入了建设资金，却不愿永久承担维护成本；开发商获得稀缺的滨水项目，也同时为公共空间提供现金流。
没有任何一方得到了全部，却也没有任何一方空手而归。
这大概是纽约城市建设最典型的状态：各方在长期争执中不断让步，最后形成一个勉强可以运行的制度。全能政府和完美方案，都没有在这个过程中出现。
这套模式的精妙之处，还在于政府保留土地所有权，采用长期出租的方式。公园需要每年维护，稳定租金比一次性卖地收入更匹配它的需求；同时，土地仍属于公共部门，政府也能持续对开发提出要求。
一座公园能否持续运行，最初投入的建设资金只解决了一半问题。长期、稳定且与土地增值相连的收入来源同样关键。
同样是反对政府，
为什么结果不同？
从布鲁克林大桥公园往上走，来到布鲁克林高地（Brooklyn Heights），故事又换了一种版本。
这里是纽约历史悠久的富裕社区。褐石住宅（brownstones）、林荫街道和临河步道（Brooklyn Heights Promenade），看上去平静而体面。步道下面，却压着一条年久失修的高速公路——Brooklyn Queens Expressway。
政府曾提出，在维修高速公路时，把车流临时引到布鲁克林高地步道上。工程上，这也许是最直接的方案；对当地居民来说，却意味着失去每天散步和观看曼哈顿天际线的公共空间。
布鲁克林高地的社区协会没有只喊口号。他们利用社区中的律师、建筑师、工程师、媒体人和公共关系专家，提出替代方案，争取官员支持，迫使政府回去重新研究。
最终，政府原来的引流方案被搁置。
把它与东河公园放在一起，差异令人不安。同样是政府要推进大型工程，同样是居民认为自身利益受损，下东区的低收入社区最终没能阻止公园整体抬高；布鲁克林高地的富裕居民，却成功让政府停下脚步。
河东和河西两个公共空间博弈过程的区别，也确实说明，各个社区的声音从一开始就没有站在平等的位置上。富裕社区有更多时间参与，也能调动专业知识、政治关系和媒体资源。他们可以把不满翻译成工程方案、法律文件和政策语言。贫困社区也许同样愤怒，却未必拥有让愤怒进入决策体系的能力。
城市治理中的不平等体现在许多层面：谁分到的钱更多，谁更有能力组织起来，谁说的话更像专业意见，以及谁能够让政府承担忽视自己的政治代价。
但是，这也并不一定意味着富人区就真的就争取到了更多的福利。
布鲁克林高地的高速公路仍然需要维修，拖延可能造成公路垮塌的巨大风险。下东区的居民虽然对政府的“霸凌”行为感到气愤和不满，但也确实现在得到了一个新的公园。所谓的“天堂”和“地狱”，或许只是一体两面？
纽约真正输出的，
是一套协商机制
走到Dumbo后，街道变得更加繁华，却依旧保持着干净——远超其他繁华街区的卫生水平，公共艺术更多，还有免费Wi-Fi。
这些服务由综合改善区（Business Improvement District，BID）提供。
BID是一种让开放街区的业主们强制交“物业费”的法律机制。当地业主在房产税之外多交一笔费用，集中用于清洁、治安、活动、公共艺术和街区推广。纽约有数十个这样的组织，时代广场、华埠、SoHo、Bryant Park和Dumbo都能看到它们的身影。
乍看之下，这像是“政府做不好，就让私人来做”。仔细观察便会发现，简单私有化无法概括纽约的做法。BID生长在政府、市场和社区之间，承担着混合角色。
除了BID之外，纽约遍布着类似的公私混合组织。它们可能是私人成立的公园运营机构，可能是社区非营利组织，也可能是政府成立的非营利单位。政府仍然留在其中，通过规划许可、土地租赁、合同、税收和监督规则，把私人收益与公共义务绑在一起。
这种复杂性很难复制，因为它经历了两百多年的生长。早在纽约还依赖港口成长时，政府就把部分滨水开发权交给私人经营者，同时要求他们修建周边道路和公共设施。
纽约的“基因”来自持续不断的交易与协商：允许资本赚钱，同时要求它提供公共利益；接受开发建设，同时保留政府产权；让居民参与，也要求他们面对预算和维护的现实。
这套机制当然不完美。
资本带来效率，也制造排斥；公众参与带来民主，也可能拖延必要工程；政府能够照顾公平，却常常被预算、采购和程序拖慢。公平与效率、民主与执行、增长与包容之间，从来没有唯一最优解。
公园背后，
站着什么样的人？
在这趟Citywalk的最后，欧阳老师问我有什么建议想给初到纽约的人，或者在纽约已经生活了很久却仍对这座城市的多元社区不太熟悉的人。
我说，逛公园其实就是了解纽约最好的方式，但是不能只看景观和建筑，还得多看一些人——尤其是公园背后的人和机制。为此，我们可以去关注公园运营机构的社交账号，参加一次露天电影、瑜伽课或社区会议；看看是谁在筹钱，谁在维护，谁在制定活动规则；再看看一项工程发生争议时，哪些人能够组织起来，哪些人的声音很快消失。
因为公共空间的核心始终是人，以及人与人之间如何共同生活。
一座城市是否真正开放，也不能只看公园收不收门票。更重要的问题是：它欢迎哪些人停留？谁能住在附近？谁能参与决定它的未来？当利益冲突时，谁有能力谈判、妥协和斗争？
我们这次沿着东河两岸看到的这几座公园，没有一个提供了标准答案。
曼哈顿下东区的东河公园提醒我们，没有可信的过程，再正确的工程也可能失去支持；Domino Park说明资本可以创造出色的公共空间，也可能加速原有社区消失；布鲁克林大桥公园展示了妥协如何建立长期运行的制度；布鲁克林高地则揭示，公民社会的力量本身也受财富与专业资源影响，并且财富和权力也可能会成为新的盲点，制造更大的危机。
也许纽约最迷人的地方，在于它允许冲突留在城市表面，让不同利益持续发声。每个问题都得到解决，原本就是一种不现实的期待。
这本身就是一座天堂与地狱并存的城市。
感谢你阅读今天的文章，本次活动的组织以及视频、播客节目的后期剪辑由725沙龙呈现。