本文来自微信公众号： 小聂说非洲 ，作者：聂少锐
在肯尼亚生活了二十多年，我早已算是一个“老肯”。这几年，我在基苏木做罗非鱼养殖，还是当地渔业协会成员。但真正让我近距离看清肯尼亚三权分立如何运转的，还是这次水产养殖行业反对5%鱼类上岸费的案件。
这件事涉及政府条例、行业谈判、两宗宪法诉讼和一份《联合公报》。如果不先把事情说清楚，读者很容易被各种文件绕晕。
先把事情说清楚
第一步，政府增加收费。
2024年，肯尼亚政府制定《渔业管理与发展（水产养殖）条例》。最初公布的版本没有5%鱼类上岸费，后来政府用Legal Notice No.126替代原版本，在第六附表中加入新的收费：商业水产养殖企业除了缴纳许可费，还要按照鱼类上岸市场价值的5%缴费。政府把它叫作“从价费”，养殖户却认为，这实际上是一项按照销售额征收的税。
第二步，行业协会起诉政府。
2024年12月23日，维多利亚湖水产养殖协会向内罗毕高等法院提起宪法诉讼，要求宣布统一5万先令许可费和5%从价费违宪。协会认为，政府在第一版条例中没有设置这些收费，后来增加收费，却没有重新进行充分的公众参与。更重要的是，5%收费与政府提供的具体服务没有直接关系，本质上是行政机关自行设立的一项税。
第三步，部长组织协商，形成《联合公报》。
诉讼发生后，主管渔业的内阁部长Hassan Ali Joho成立了一个由政府官员、郡政府和行业代表组成的联合工作组。双方召开三次会议，对争议条例进行协商。2025年2月13日至14日，政府方代表Mahongah Wala Joseph和行业方代表Pete Ondeng分别签署《联合公报》。
所谓《联合公报》，就是政府和行业就如何修改条例共同达成的书面意见。它不是行业单方面提出的要求，而是部长主导成立的联合工作组经过谈判后，由政府和行业共同签署的文件。
公报确定：政府收费应当对应实际提供的服务，不能把收费当成增加财政收入的手段；养殖企业应按照产量和实际占用面积分级收费；微型养殖户只缴纳500先令；大型、中型和小型企业适用不同标准；单个经营主体最高收费不超过100万先令。最关键的是，新收费方案中没有5%鱼类上岸费。
第四步，政府准备和解，却没有完成法律手续。
《联合公报》签署后，肯尼亚总检察长办公室建议把公报内容写成法院同意令，作为第一宗诉讼的和解方案。2025年11月，双方还起草了一份《和解及同意协议》草案，提出5%从价费不得执行，政府也不能换一个名称继续收取性质相同的费用。看起来事情已经解决，问题却出在最后一步。
《联合公报》没有通过宪报成为新的行政法规，和解协议也没有正式签署，更没有提交法院成为同意令。政府在谈判桌上同意改革，原来的收费条例却一直有效。
第五步，行业协会第一宗诉讼败诉。
2026年6月29日，内罗毕高等法院驳回协会的诉求。法院认为，部长有权制定许可收费，国民议会和参议院都审查过条例，协会也没有充分证明5%收费违反宪法。
协会本身还存在程序问题。它是一个不具有独立法人资格的行业组织，却只以协会名义起诉，没有以具名主席、秘书或者会员代表协会起诉，也没有提交充分的授权文件。
更重要的是，法院判决没有讨论《联合公报》。也就是说，法院主要审查的是原条例是否合法，却没有解决政府后来作出的改革承诺是否必须履行。
第六步，政府开始恢复收费。
第一宗案件败诉后，原条例重新获得执行基础。渔业管理部门开始要求维多利亚湖养殖企业缴纳5%从价费，整个行业的压力迅速增加。
第七步，养殖户个人再次起诉。
这一次，律师改变了打法。维多利亚湖养殖户Victor Didi以个人身份，在基苏木高等法院提起新的宪法诉讼。新案不再要求推翻整部条例，而是集中挑战5%从价费和相关收费。律师提出，5%是按照鱼类销售总额计算的，与政府提供的服务没有直接关系，实质上属于税收。行政机关没有权力仅凭部长签署的一份条例自行设立税种。
律师还把《联合公报》、总检察长办公室的信件和和解草案提交给法院，证明政府曾正式承诺以分级收费制度取代5%。企业相信政府承诺并继续投资，政府后来突然反悔，可能违反公平行政原则和“合理期待”。
第八步，法院暂时叫停收费。
2026年7月24日，基苏木高等法院发出临时禁令，禁止渔业服务局、主管部长及其收费人员，向Victor Didi和维多利亚湖其他笼养鱼户收取5%从价费及相关费用。
这还不是最终判决。法院没有正式宣布5%收费违宪，也没有撤销整部条例，只是在案件审理清楚以前，暂时不允许政府继续收费。
整件事用一句话概括就是：政府通过行政条例收取鱼类销售额的5%；行业起诉后，政府与行业签署《联合公报》，同意修改收费；但政府没有把承诺变成正式法律。协会第一宗诉讼败诉后，政府恢复收费，个体养殖户再次起诉，并取得临时禁令。
一条鱼还没有卖，政府先拿走5%
养鱼不是把鱼苗放进维多利亚湖，过几个月再去捞钱。鱼苗、饲料、网箱、工人工资、运输、贷款、环保许可，每一样都是成本。罗非鱼还存在死亡率，市场价格也会变化。
假设一家企业销售额是1000万先令，5%就是50万先令。如果企业净利润只有100万先令，这一项收费就拿走了一半利润。遇上鱼苗死亡或者饲料涨价，企业可能直接亏损。
更让行业无法接受的是，肯尼亚养牛、养羊、养鸡、种茶和种咖啡，都没有在产品离开农场时被抽取销售额的5%。野生捕捞直接消耗维多利亚湖的自然资源，却主要缴纳固定费用；企业自己投资育苗、喂鱼，反而要按照营业额缴费。
这次站出来的不只有肯尼亚本地养殖户。维多利亚湖周边还有不少中国企业从事鱼苗、饲料、网箱、养殖、加工、冷链和运输。大家平时各做各的，但这次逐渐团结起来，因为5%打击的不是某一家企业，而是整条产业链。
行政权：部长能制定规则，却不能随便设税
肯尼亚实行总统制。总统和内阁掌握行政权，国民议会和参议院掌握立法权，法院独立行使司法权。按照宪法，政府征税必须得到法律授权。
主管部长根据《渔业管理与发展法》确实有权制定条例，也有权规定许可证和收费。政府因此认为，部长有法律授权，议会也审查过条例，5%收费当然合法。
但行业律师提出，判断一笔钱是服务费还是税，不能只看政府给它起了什么名字。
政府检查鱼场，收取与检查成本相对应的费用，可以叫服务费；政府发放许可证，收取合理费用，也没有问题。但企业多卖一条鱼，政府并没有因此多提供5%的服务。政府却按照全部销售价值抽取5%，这就更像营业额税。
如果它实际上是税，行政机关就不能仅凭部长签署的附属条例自行创设，必须得到议会明确授权。这就是本案最核心的问题：行政权是否越过了立法权的边界。
立法权：议会审查过，不等于没有争议
国民议会和参议院确实审查过有关条例，这也是政府最重要的法律依据。
但行业认为，议会审查一份行政条例，与议会正式通过一项税收法律并不完全相同。议会当时是否真正讨论过5%收费的税收性质，是否明确授权渔业部门从企业销售额中抽成，仍然存在争议。
于是，行政机关说：“议会已经同意。”
养殖户说：“议会没有授权你设立营业额税。”主要是立法时并未争取养殖户的意见，公众参与会议和公报登记并为形成。
双方对议会授权范围发生争议，最终只能交给法院解释。
司法权：有道理不等于一定胜诉
很多人认为，只要政府政策不合理，去法院起诉就会获胜。真正的法院不是这样运作的。法院除了看道理，还要审查谁有资格起诉、证据是否充分、诉讼程序是否正确。
第一宗案件中，协会提出的问题并非没有道理，但它在诉讼主体和授权文件方面存在明显缺陷，《联合公报》也没有成为判决中被重点审查的证据，所以法院最终支持政府。
第二宗案件换成具体养殖户起诉，把争议缩小到5%收费，又补充了《联合公报》和政府承诺等证据，案件的法律结构便完全不同。
同一件事情，换了原告、补充了证据、缩小了诉讼请求，结果就可能发生变化。这不是钻法律空子，而是通过专业律师，把行业的不满变成法院能够审理的法律问题。
律师的作用，不只是替当事人讲话
普通养殖户只知道5%太高，会让企业亏损；律师要进一步分析，这笔钱到底是税还是服务费。企业只知道政府曾经答应取消；律师要找到《联合公报》和政府信件，证明行政机关的承诺可能形成受法律保护的“合理期待”。
律师还要决定由谁起诉、起诉哪些政府部门、提出什么请求。第一宗案件的问题之一，就是协会的诉讼主体和授权不够清楚。第二宗案件改由具体受影响的养殖户提起，便避开了这个问题。
律师也没有一开始就要求法院立即推翻整部条例，而是先证明继续收费可能使企业遭受难以挽回的损失，请求法院发出临时禁令。
律师的价值，就是把“这不公平”变成“政府可能违反了哪一条宪法”，把愤怒变成证据，把损失变成法院可以执行的命令。个人对抗国家，个人权益受到国家侵犯该怎么办？政府行为是否违宪需要法院裁定。
三权分立，不是谁都不能管谁
这起案件把肯尼亚三权分立的复杂性表现得非常清楚。
行政机关制定条例并负责收费；议会审查条例，但它是否真正授权5%收费仍受到质疑；法院在第一宗案件中支持政府，在第二宗案件中又暂时限制政府收费。
行政权内部也不是完全一致。主管部长曾推动政府与行业谈判，总检察长办公室建议把《联合公报》变成法院同意令，但负责执行的部门后来又按照原条例恢复收费。
三权分立不是三个部门互不来往，而是谁都不能成为自己行为的最终裁判者。部长说收费合法，不等于收费当然合法；议会审查过，也不等于所有宪法问题都已经解决；法院在第一宗案件中支持政府，也不妨碍新的当事人就没有充分审理的问题再次起诉。
中国企业必须学会使用当地法律
很多中国人在非洲做生意，遇到政府收费，首先想到的是找关系、托熟人，希望内部解决。关系有时确实有用，但最大的问题是不稳定。今天的部长答应了，明天可能调走；今天的官员说不收费，过几个月换一个部门，原条例依然有效。
这次案件最大的教训是，会议纪要不能代替法律，《联合公报》不能自动代替宪报，政治承诺也不能代替法院同意令。政府在谈判桌上说得再好，如果没有完成正式签署、宪报发布和法院备案，负责执行的部门随时可能回到原来的法律文本。
但这次也有令人欣慰的地方。中国企业、本地养殖户和行业协会没有各自找门路，而是围绕共同利益团结起来；律师把经济损失、行政承诺、征税权限和宪法权利组织成完整的诉讼；法院也没有因为政府在第一宗案件中获胜，就拒绝听取新原告的意见。
我在肯尼亚二十多年，越来越相信，真正可靠的营商环境，不是“我认识哪个部长”，而是即使不认识部长，也能拿着宪法走进法院。法治不是保证政府永远不犯错，而是政府犯错以后，有律师敢于起诉，有法官有权叫停，有媒体能够讨论，有议会必须接受质疑。
一条罗非鱼从维多利亚湖的网箱里捞出来，看起来只是普通商品。但围绕这条鱼的5%，肯尼亚的行政权、立法权和司法权发生了正面碰撞：部长说有权收，议会说审查过，养殖户说这是违宪征税，律师把争议送进法院，法官先让政府停下来。
案件还没有结束，5%收费是否最终被宣布违宪，仍要等待法院审理。但这场诉讼已经给我们上了一堂生动的法治课：权力不会因为写进宪法就自动受到约束，只有企业愿意团结、律师敢于行动、法院保持独立、社会持续监督，纸上的三权分立才会真正运转。当然，要有一定的人脉关系，可靠的律师朋友，坚定的对抗决心，如果一味顺从，意味着替政府打工。
在非洲做生意，懂市场很重要，懂关系也重要，但最终还要懂法律。因为当政府的手伸进你的口袋时，只有法律能让你抓住那只手，然后平静地告诉它：请先证明，你有这个权力。当政府侵犯你的权利时，你要告诉它，政府是由公民组成的，是公民赋予的它服务公民的权力。把权力装进笼子里，服务私人权利，才是政府应该做的事情。