本文来自微信公众号： 存量规划前沿 ，作者：沈洁
城市更新不是没有动力，而是“被违法”
沈洁
厦门大学·规划院更新中心
屡禁不止的“违法”（“违章”）建设就是城市更新的潜在动力。国家和地方不断鼓励的自主更新，在没有适用于存量阶段的政策支持时，很多时候就只能体现为“违法建设”，最典型的就是城市居民自建“阳光房”“铁皮屋”“封窗”等更新行为。要释放自主更新的内在动力，就必须破解“被违法”的根源，将“违法”变“合法”的一个根本性的底层制度，就是将增量阶段的一次性的公共服务定价模式，转变为适应存量阶段的连续定价模式。为城市更新提供合法的建设申请和收费渠道，能够满足并规范业主自主更新的行为，还能帮助地方政府在存量阶段将土地收入从一次性卖地转为可持续收租。否则，今天的更新在未来依然会“被违法”。
1大量自发更新形成“违法”建设
团队调研走访以下几种典型场景和案例，发现很多市场主体的自主更新实际上在城市中都体现为“违法”建设。
场景一：别墅大量搭盖
在厦门市多个别墅小区里，封阳台、增建阳光房、甚至院子加建楼房等搭建行为，比比皆是。在多个小区围墙外可以明显看到铝合金等材质搭建的阳光房（图1），这类搭建和立面原材质有明显区别，在城市街道中行走，大量搭建让城市立面就像打了“补丁”一样。还有一些加建较多的情况，业主会通过使用和原立面相同或相近的材质材料（图2），由于执法时一般不会对应户型图，这类加建不容易发现。
图1较常使用铝合金等材质加建，和原立面明显不同（街拍图示）
图2加建量较大时，会使用和原立面相同材质材料（街拍图示）
许多别墅区在城市核心区，因土地稀缺性而持续增值，居民通过搭盖改善房屋（如改善保温隔热、扩大使用面积），本质上是对其稀缺资产进行“价值重估”和“存量优化”的投资行为。从城市更新的角度，这反映了居民作为产权人，对其最重要的资产进行“提质增效”的强烈意愿，与城市整体向“存量提质”更新转型的方向是一致的。如果这种自发加建搭盖的行为能够按照一定的更新要求（如立面设计、安全性能等）进行审批管理，当所有主体都自发更新的时候，城市立面风貌就会焕然一新，而无需政府再投钱进行立面改造，同时还能拉动民间投资和消费。
但由于缺乏合法的申请渠道，这类自主更新建设只能以“违法”的形式存在。调研中发现，目前主要是城管对这类搭盖进行管理，但由于违法搭盖现象较为普遍，完全查处难度大、阻力强，导致实践中常出现“选择性执法”，甚至还出现居民缴交“管理费”而避免执法的情况。这不仅严重损害了执法部门的公平性与权威性，甚至诱发“腐化”执法部门。同时也让居民产生“不公”和“侥幸”心理，那些被查处的居民感到委屈，认为自己是“倒霉”或“被针对”，而未被查处的则继续违规，形成“法不责众”的恶性循环，极大地削弱了管理效能。
场景二：老城区房屋翻建
厦门市思明区溪岸路上的Black Block Bistro，原来是一栋私人住宅，经过鉴定为C级危房。店主阿木先生（化名）向原产权人租赁下来后，经过一年的改造设计成为工作室—咖啡厅一体的社交空间（图3）。由于其独特的设计，如今已成为溪岸路上网红点，每天慕名而来线下打卡的人络绎不绝。项目改造成本约100万元，改造前物业价值约300万，改造后原产权人进行出售时已经升值到900万。该项目改造前产权面积86.4㎡，用途为居住；改造后建筑面积162.249㎡，用途为商业。[1]
这个改造案例是典型的自主更新，完全没有政府的公共投资，也不需要大拆大建。改造后不仅对周边没有造成负面影响，反而带动了相邻物业的价值提升[2]。如果周边物业同样采用类似方式自主更新，溪岸路老城片区用不了多久就会摆脱衰败和破旧，给城市创造新的就业和税收。但由于这个改造并不符合厦门危旧房改造“五原”的规定[3]，增容和用途改变没有正规的申请渠道，如果此例一开，业主拿到土地以后就可以自主增容或更改用途，土地招拍挂供地方式就会形同虚设。因此，直到现在这一更新仍然需要因“违法”跟城管部门周旋。
厦门市西堤咖啡一条街，原来是一排住宅，早些年街的不远处开设了彼时厦门少有的一座五星级酒店，马哥孛罗东方大酒店。这在当时是外国人很喜欢的一个品牌，大量外国人聚集。为了顺应他们吃西餐、喝咖啡的需求，街区的面貌就开始发生变化，住宅别墅纷纷破墙开店，改造成咖啡厅、西餐厅等商业用途（图4）。因为紧邻厦门筼筜湖美丽景色，不仅外国人在这里聚集，现在咖啡一条街除了是本地有名的休闲小憩“幸福聚集地”之外，也成为厦门旅游新的打卡名片，吸引了大量本地居民和外来游客。
但和前面两个场景的更新一样，由于没有适用的合法申请渠道，规划管理部门对这些无需政府投资、带来消费还能创造就业和税收的自主更新项目，最大的“支持”也只能是“视而不见”。但这种方式也影响了经营者后续工商资质、税务、卫生、消防验收等手续的办理，看上去符合市场需求的正规营业，只能以“半违法”的形态运营。
类似上述场景的自主更新，在各个城市普遍存在，只有程度的差别。城市发展进入新的阶段，大量“违法”建设出现的时候，是否应该反思，是不是“法”（规则）出现了问题？
2为什么会出现违法建设？
城市违法建设屡禁不止，本质上是城市发展不同阶段所致。城市发展分成增量和存量两个阶段，不同阶段，对应的公共服务定价模式不同，符合一个阶段的“法”，必然违反另一个阶段的“法”。
过去30年城市增量快速发展的阶段，需要大量资金启动建设，形成了以融资为目的的一次性土地出让制度。通过一次性贴现土地未来收益，为建设基础设施等公共产品融资。因此，城市政府供地必须基于一定年限内的土地用途和开发强度才能为土地定价[4]，这意味着土地使用年限内的功能和容积率在缴交土地使用费时就已经被锁定。违反供地时的约定，就会诱发套利。在这个制度下，土地在使用权到期前自行改变用途和容积率的都一定是“违法”，这两条也就成为规划用途管制的“高压线”。
但随着城市发展进入存量阶段，原来的功能不再适应新的市场需求，基础设施的改善也带来空间承载力的提高，增量阶段提前锁定的用途和容积率与不断变化及新出现的市场需求之间出现了差异和错配。原有的规划用途和容量不再“合理”，捕获由此漏失的土地价值[随着城市基础设施（如地铁、街道）的改进，同样一块土地可承载的容积率不断提升；随着公共服务（如学校、公园）的完善，一块土地改变成更高价值的用途成为可能。这时，只要改变土地的容积率或用途，就可以捕获这部分新增的价值[5]，为业主自主更新提供了动力。但由于一次性收费的公共产品定价方式没有改变，自行增容或改变用途就意味着对增量阶段制度的“违约”，自主更新也就成为“违法”建设。
没有服务于存量阶段需要的“法”，需求只会不断突破“法”，越来越多“违法”建设的形成就是必然出现的结果。如果把不断增长的经济和需求比作人的“脚”，规章就是为脚定制的“鞋”，当“脚”不断长大时，是改变鞋还是改变脚？显然应该是前者。城市更新的目的就是通过更新匹配需求，释放存量资产潜在的价值，实现资产收益的最大化。用服务于增量阶段需要的制度“度量”存量阶段，上述场景那些满足市场需求的自主更新（改变用途或容积率），就只能以“违法”建设的形式出现，城市不仅会损失大量潜在的价值和收益，还需要花费大量财力物力查处“违法”。要想释放业主自主更新的动力，就要提出新的适合城市存量运营阶段的公共服务定价方式。
3解决办法：事后逐年收费
当“法”不能适应变化的需求，需要改变的是“法”（规则）。既然服务于增量时期“一定年限规定不变的用途和容积率”，明显已经不能满足不断变化的市场需求。正确的做法应当是区分增量和存量阶段，采用不同的定价方式，增加一个适应存量物业更新的定价规则。这个规则应该允许容积率和用途根据需求改变，然后同逐年收费制度[6]，将那些对城市有益的“违法”建设项目“合法化”。
更新后逐年收费，即允许所有建成的物业根据市场需要向规划部门申请改变用途和容积率，物业产权人每年根据变更的用途和容积率向政府支付租金（年租制）。这个模式可以最大限度地适应市场变化的需要，随时调整物业的使用方式，让规划这双“鞋”可以按照市场这个“脚”的变化动态调整。
具体做法是：①政府根据现状对区域进行容积率再测定，物业容积率的改变不能超过该地区公共服务可支撑的容量；②政府根据区域情况，制定功能“负面清单”，物业功能的改变不能突破“负面清单”规定，并需征得周边利害相关人同意；③政府可以根据市场需求，通过制定不同的租金标准鼓励或限制特定的土地用途；④按照政府公布的租金，物业产权人每年为新的功能和新增容积率支付租金[7]；⑤物业原本的产权用途和年限保持不变。
其实事后逐年收费在很多城市早有实践，只是没有应用于“违法”建设。例如喀什古城改造后（图5），引入文旅集团进行几个街道的运营，允许居民自行更改房子的功能，物业费是按照用途收取，不同功能按照面积收取不同的物业费用，这时候居民会自动调整自己的建筑功能和面积以平衡自己的利益。相比于“处罚”“严管”等管制办法，事后收费是一种更有效率更灵活的建设管制。物业产权人并不会为了多建扩建而“违法”，而是会根据市场的需求、变更的收益以及需要支付的租金，衡量是否“划算”再进行建设，同时也会合理地释放和激发民间根据市场需求不断自主更新的动力。
提供合法的更新建设申请和收费渠道，还能在城市从增量扩张转向存量提质的过程中，帮助地方政府土地收入从一次性卖地转为可持续收租。以厦门市某别墅小区为例，由45幢独栋别墅组成，该别墅均价约为20万/㎡，户均加建20㎡，按照每年1%的房价收取地租，一户每年缴交4万元，一个小区就是180万元/年，十个同等类型的小区就是1800万元/年的稳定现金流，当于培育了一家年纳税额可观的中型企业[8]。
需要强调的是，这样的收费模式应该推广到所有的存量物业，即物业从建成之日开始就转为存量物业。通过逐年收费制度，只要有需求且满足更新要求，这些物业都可以进行自主更新，而不是要等到“危房”鉴定[9]。只有这样，存量物业通过不断地更新匹配需求，实现城市资产的保值增值。
4结语
在土地出让时一次性收费的公共服务定价模式之外，增加一个出让后逐年收费的公共服务定价模式，可以为始终难以遏制和解决的违章建设现状寻找可行的出路，也为新的物业按照市场需求和公共服务变化调整用途和容积率提供了一条合法路径。这种规则的“双轨制”可以适应中国城市从资本型增长转向运营型增长，从增量扩张转向存量发展的大趋势，是中央提出“高速度扩张”到“高质量发展”在空间上的具体化。
通过“合法”的城市更新，低效使用的土地可以变成高效土地，政府也可以充分回收公共服务升级的土地价值。显然，这需要自上而下建立系统的存量资产定价规则，而这也正是国家赋予自然资源部门“两个统一”的新职能。政府土地收入从一次性“土地金融”，变为可持续的“土地财政”，城市规划才能从前置规划转向后置服务，完成市场自变量和规划因变量的角色转变，才有可能逐渐实现中央“使市场在资源配置中起决定性作用”的要求。
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[1]改造前主体房屋旁边2层一直建有一小间年久失修十分破旧的小平房，并没有纳入产权面积，店主改造时一并翻新改造了，后来城管检查时将其面积也计入审查。
[2]随着Black Block Bistro流量的引爆，直接带动周边的其他店铺租金从之前的7000-8000元/月升至20000-30000元/月。
[3]“原使用性质、原建筑基底、原产权登记建筑面积、原建筑层数、原建筑高度”（五原翻建），厦门市人民政府办公厅.厦门市国有土地上危险房屋私人住宅翻修改造建设管理规定。
[4]中国目前的土地出让制度最早来源于《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。按照这个条例，土地使用权出让最高年限按用途分别为：①居住用地70年；②工业用地50年；③教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；④商业、旅游、娱乐用地40年；⑤综合或者其他用地50年。根据该条例第十四条规定，“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内，支付全部土地使用权出让金。”
[5]随着城市基础设施（如地铁、街道）的改进，同样一块土地可承载的容积率不断提升；随着公共服务（如学校、公园）的完善，一块土地改变成更高价值的用途成为可能。这时，只要改变土地的容积率或用途，就可以捕获这部分新增的价值。
[6]相比于“税”这种无差别的收取方式，加上我国的税种和税率一般需要由国家统一制定，“收费”是更适合自主更新的针对性方式。
[7]收费在用途转换中非常重要，其收费标准必须随市场变化不断调整，否则就会诱发土地用途间的套利。很多城市允许工业用地以M0、高科技企业、文创产业等途径变相进入办公、酒店用途，允许办公楼变身“SOHO”等变相进入住宅用途，这些都会导致不同用途间的套利，破坏高价值土地的市场价值。土地用途不是不能转变，而是要有正确的政策路径。鉴于存量阶段城市财政收支缺口比投资缺口更大，所有土地用途的转变都应紧紧盯住更新前后政府的税收是增加了还是减少了。
[8]每年纳税1800万元的企业，其营业额估计在3亿元到15亿元之间，通常属于中型或大型的有限责任公司或股份有限公司，是所在地区的纳税大户和重点税源企业。
[9]由于对“危旧物业”的解危较为迫切，给予了政策突破更多的需要，目前大多城市更新政策条件限制“危房”。